Derecho administrativo

Del procedimiento de responsabilidad administrativa y su impugnación

Ahora que ya analizamos las bases de la responsabilidad administrativa de los servidores públicos en México en la entrada La responsabilidad administrativa de los servidores públicos en México en donde, entre otras cosas, exploré cuáles son las faltas administrativas graves, no graves, quiénes las investigan y sancionan, entre otras cosas; es el turno de finalizar el estudio de la Ley General de Responsabilidades Administrativas y estudiar el procedimiento de responsabilidad administrativa y su impugnación.

En ese sentido, dentro de la presente entrada abordaré lo relativo a cómo actúan las autoridades investigadoras, sustanciadoras y resolutoras, así como los distintos tipos de recursos ordinarios y extraordinarios que tanto los particulares como las autoridades pueden interponer; incluyendo aquellos relativos a la legislación del estado de Chihuahua ante el Tribunal Estatal de Justicia Administrativa.

Sin más dilación, comenzamos.

Lista de contenidos

I.- El procedimiento de responsabilidad administrativa

A) Principios y concepto

El procedimiento de responsabilidad administrativa es el conjunto de acciones tendentes a investigar y sancionar a funcionarios públicos o particulares que pudieran haber incurrido en faltas graves o no graves estipuladas en la Ley General de Responsabilidades Administrativas.

Para su trámite y desahogo los procedimientos de responsabilidad administrativa deberán observarse los principios de legalidad, presunción de inocencia, imparcialidad, objetividad, congruencia, exhaustividad, verdad material y respeto a los derechos humanos.

Por otro lado, al guardar similitud las penas con las sanciones administrativas, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha estimado que, en la medida de lo posible, las garantías y principios penales le son aplicables al derecho administrativo sancionador. Ejemplo de ello, son los siguientes criterios judiciales:

DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO ^[1].

TIPICIDAD. EL PRINCIPIO RELATIVO, NORMALMENTE REFERIDO A LA MATERIA PENAL, ES APLICABLE A LAS INFRACCIONES Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS^[2].

PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. ESTE PRINCIPIO ES APLICABLE AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, CON MATICES O MODULACIONES^[3].

No obstante, como todo, esta similitud es de grados y, por ende, no puede aplicarse a rajatabla o con los mismos alcances de los principios y garantías penales en los procedimientos administrativos de responsabilidad. Prueba de ello es el reciente criterio jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que ilustra cómo las penas y las sanciones, aunque similares, difieren por cuanto a su grado, ya que la primera puede derivar en la privación de la libertad y la segunda no; de ahí que en lo penal sí sea válido exigir una defensa técnica dada la consecuencia funesta del proceso penal, mientras que en el derecho disciplinario no.

RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS. EL DERECHO A UNA DEFENSA ADECUADA NO ES APLICABLE AL PROCEDIMIENTO RELATIVO EN IDÉNTICO GRADO QUE EN LA MATERIA PENAL^[4].

B) Partes del proceso

Son partes en el procedimiento de responsabilidad administrativa:

1.- La autoridad investigadora.

2.- El servidor público o particular señalado como presunto responsable.

3.- Los terceros, que son todos aquellos a quienes pueda afectar la resolución que se dicte en el procedimiento de responsabilidad administrativa, incluido el denunciante.

Por otro lado, cabe precisar que la autoridad a quien se encomiende la substanciación y, en su caso, resolución del procedimiento de responsabilidad administrativa deberá ser distinta de aquel o aquellos encargados de la investigación. Para tal efecto, las secretarías, los órganos internos de control, la Auditoría Superior de la Federación y las homólogas de las entidades federativas, así como las unidades de responsabilidades de las empresas productivas del Estado, contarán con la estructura orgánica necesaria para realizar las funciones correspondientes a las autoridades investigadoras y substanciadoras, y garantizarán la independencia entre ambas en el ejercicio de sus funciones.

C) Medidas de apremio

Las autoridades substanciadoras o resolutoras podrán hacer uso de los siguientes medios de apremio para hacer cumplir sus determinaciones:

1.- Multa de 100 a 150 el valor diario de la Unidad de Medida y Actualización, la cual podrá duplicarse o triplicarse en cada ocasión, hasta alcanzar 2, 000 veces el valor diario de la Unidad de Medida y Actualización, en caso de renuencia al cumplimiento del mandato respectivo.

2.- Arresto hasta por 36 horas.

3.- Solicitar el auxilio de la fuerza pública de cualquier orden de gobierno, los que deberán de atender de inmediato el requerimiento de la autoridad.

II.- Medidas cautelares

Las autoridades investigadoras podrán solicitar a la autoridad substanciadora o resolutora, que decrete aquellas medidas cautelares que:

1.- Eviten el ocultamiento o destrucción de pruebas.

2.- Impidan la continuación de los efectos perjudiciales de la presunta falta administrativa.

3.- Eviten la obstaculización del adecuado desarrollo del procedimiento de responsabilidad administrativa.

4.- Eviten un daño irreparable a la Hacienda Pública Federal, o de las entidades federativas, municipios, alcaldías, o al patrimonio de los entes públicos.

No obstante lo que antecede, no se podrán decretar medidas cautelares en los casos en que se cause un perjuicio al interés social o se contravengan disposiciones de orden público.

A) Tipos de medidas cautelares

Podrán ser decretadas como medidas cautelares las siguientes:

1.- Suspensión temporal del servidor público señalado como presuntamente responsable del empleo, cargo o comisión que desempeñe.

Dicha suspensión no prejuzgará ni será indicio de la responsabilidad que se le impute, lo cual se hará constar en la resolución en la que se decrete. Mientras dure la suspensión temporal se deberán decretar, al mismo tiempo, las medidas necesarias que le garanticen al presunto responsable mantener su mínimo vital y de sus dependientes económicos; así como aquellas que impidan que se le presente públicamente como responsable de la comisión de la falta que se le imputa.

Por último, es pertinente precisar que en el supuesto de que el servidor público suspendido temporalmente no resultare responsable de los actos que se le imputan, la dependencia o entidad donde preste sus servicios lo restituirán en el goce de sus derechos y le cubrirán las percepciones que debió recibir durante el tiempo en que se halló suspendido.

2.- Exhibición de documentos originales relacionados directamente con la presunta falta administrativa.

3.- Apercibimiento de multa de 100 a 150 Unidades de Medida y Actualización para conminar a los presuntos responsables y testigos a presentarse el día y hora que se señalen para el desahogo de pruebas a su cargo, así como para señalar un domicilio para practicar cualquier notificación personal relacionada con la substanciación y resolución del procedimiento de responsabilidad administrativa.

3.- Embargo precautorio de bienes; aseguramiento o intervención precautoria de negociaciones.

4.- Las que sean necesarias para evitar un daño irreparable a la Hacienda Pública Federal o de las entidades federativas, municipios, alcaldías, o al patrimonio de los entes públicos.

B) Trámite

El otorgamiento de medidas cautelares se tramitará de manera incidental. El escrito en el que se soliciten se deberá señalar:

1.- Las pruebas cuyo ocultamiento o destrucción se pretende impedir.

2.- Los efectos perjudiciales que produce la presunta falta administrativa.

3.- Los actos que obstaculizan el adecuado desarrollo del procedimiento de responsabilidad administrativa o bien, el daño irreparable a la Hacienda Pública Federal, o de las entidades federativas, municipios, alcaldías, o bien, al patrimonio de los entes públicos, expresando los motivos por los cuales se solicitan las medidas cautelares y donde se justifique su pertinencia.

4.- Indicar el nombre y domicilios de quienes serán afectados con las medidas cautelares para que, en su caso, se les dé vista del incidente respectivo.

En ese sentido, con el escrito por el que se soliciten las medidas cautelares se dará vista a todos aquellos que serán directamente afectados con las mismas, para que en un término de 5 días hábiles manifiesten lo que a su derecho convenga. Si la autoridad que conozca del incidente lo estima necesario, en el acuerdo de admisión podrá conceder provisionalmente las medidas cautelares solicitadas.

III.- Pruebas

Por regla general, y para conocer la verdad de los hechos las autoridades resolutoras podrán valerse de cualquier persona o documento, ya sea que pertenezca a las partes o a terceros, sin más limitación que la de que las pruebas hayan sido obtenidas lícitamente y con pleno respeto a los derechos humanos. No obstante, sólo estará excluida la confesional a cargo de las partes por absolución de posiciones.

A) Reglas de valorización de las pruebas

Por cuanto hace al sistema contemplado en la ley para valorar las pruebas, el legislador estipuló las siguientes:

1.- Que las pruebas serán valoradas atendiendo a las reglas de la lógica, la sana crítica y de la experiencia.

2.-Las autoridades resolutoras recibirán por sí mismas las declaraciones de testigos y peritos, y presidirán todos los actos de prueba bajo su más estricta responsabilidad.

3.- Las documentales emitidas por las autoridades en ejercicio de sus funciones tendrán valor probatorio pleno por lo que respecta a su autenticidad o a la veracidad de los hechos a los que se refieran, salvo prueba en contrario.

4.- Las documentales privadas, las testimoniales, las inspecciones y las periciales y demás medios de prueba lícitos que se ofrezcan por las partes, sólo harán prueba plena cuando a juicio de la autoridad resolutora del asunto resulten fiables y coherentes de acuerdo con la verdad conocida y el recto raciocinio de la relación que guarden entre sí, de forma tal que generen convicción sobre la veracidad de los hechos.

5.- Toda persona señalada como responsable de una falta administrativa tiene derecho a que se presuma su inocencia hasta que no se demuestre, más allá de toda duda razonable, su culpabilidad. En ese sentido, las autoridades investigadoras tendrán la carga de la prueba para demostrar la veracidad sobre los hechos que demuestren la existencia de tales faltas, así como la responsabilidad de aquellos a quienes se imputen las mismas. Quienes sean señalados como presuntos responsables de una falta administrativa no estarán obligados a confesar su responsabilidad, ni a declarar en su contra, por lo que su silencio no deberá ser considerado como prueba o indicio de su responsabilidad en la comisión de los hechos que se le imputan.

6.- Las pruebas deberán ofrecerse en los plazos señalados en la ley. Las que se ofrezcan fuera de ellos no serán admitidas salvo que se trate de pruebas supervenientes entendiéndose por tales, aquellas que se hayan producido con posterioridad al vencimiento del plazo para ofrecer pruebas; o las que se hayan producido antes, siempre que el que las ofrezca manifieste bajo protesta de decir verdad que no tuvo la posibilidad de conocer su existencia.

B) Prueba testimonial

La prueba testimonial estará a cargo de todo aquél que tenga conocimiento de los hechos que las partes deban probar, quienes, por ese hecho, se encuentran obligados a rendir testimonio y se sujetará a las siguientes reglas:

1.- Las partes podrán ofrecer los testigos que consideren necesarios para acreditar los hechos que deban demostrar. No obstante, la autoridad resolutora podrá limitar el número de testigos si considera que su testimonio se refiere a los mismos hechos.

2.- La presentación de los testigos será responsabilidad de la parte que los ofrezca. Solo serán citados por la autoridad resolutora cuando su oferente manifieste que está imposibilitado para hacer que se presenten, en cuyo caso, se dispondrá la citación del testigo mediante la aplicación de los medios de apremio que ya mencioné líneas arriba.

3.- Quienes por motivos de edad o salud no pudieran presentarse a rendir su testimonio ante la autoridad resolutora, se les tomará su testificación en su domicilio o en el lugar donde se encuentren, pudiendo asistir las partes a dicha diligencia.

4.- Las personas representantes de elección popular, ministras, ministros, magistradas, magistrados, juezas y jueces del Poder Judicial de la Federación, magistrados y magistradas del Tribunal de Disciplina Judicial, las y los miembros del Órgano de Administración Judicial, las personas servidoras públicas que sean ratificadas o nombradas con la intervención de cualquiera de las cámaras del Congreso de la Unión o los congresos locales, las secretarias y los secretarios de despacho del Poder Ejecutivo Federal y los equivalentes en las entidades federativas, las y los titulares de los organismos a los que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorgue autonomía, las magistradas, magistrados, juezas y jueces de los tribunales de justicia de las entidades federativas, magistrados y magistradas de los Tribunales de Disciplina Judicial, las y los miembros de los órganos de administración judicial de las entidades federativas, y las y los titulares de los órganos a los que las constituciones locales les otorguen autonomía, rendirán su declaración por oficio, para lo cual les serán enviadas por escrito las preguntas y repreguntas correspondientes.

5.- La autoridad resolutora podrá interrogar libremente a los testigos, con la finalidad de esclarecer la verdad de los hechos.

6.- Las preguntas y repreguntas que se formulen a los testigos deben referirse a la falta administrativa que se imputa a los presuntos responsables y a los hechos que les consten directamente a los testigos. Deberán expresarse en términos claros y no ser insidiosas, ni contener en ellas la respuesta. Aquellas preguntas que no satisfagan estos requisitos serán desechadas, aunque se asentarán textualmente en el acta respectiva.

7.- Los testigos serán interrogados por separado, debiendo la autoridad resolutora tomar las medidas pertinentes para evitar que entre ellos se comuniquen. Los testigos ofrecidos por una de las partes se rendirán el mismo día, sin excepción, para lo cual se podrán habilitar días y horas inhábiles. De la misma forma se procederá con los testigos de las demás partes, hasta que todos los llamados a rendir su testimonio sean examinados por las partes y la autoridad resolutora del asunto.

8.- Cuando el testigo desconozca el idioma español o no lo sepa leer, la autoridad resolutora del asunto designará un traductor, debiendo, en estos casos, asentar la declaración del absolvente en español, así como en la lengua o dialecto del absolvente para lo cual se deberá auxiliar del traductor que dicha autoridad haya designado.

9.- Las preguntas que se formulen a los testigos, así como sus correspondientes respuestas, se harán constar literalmente en el acta respectiva. Deberán firmar dicha acta las partes y los testigos, pudiendo previamente leer la misma, o bien, solicitar que les sea leída por el funcionario que designe la autoridad resolutora del asunto.

C) Documentales

Son pruebas documentales todas aquellas en las que conste información de manera escrita, visual o auditiva, sin importar el material, formato o dispositivo en la que esté plasmada o consignada. La autoridad resolutora del asunto podrá solicitar a las partes que aporten los instrumentos tecnológicos necesarios para la apreciación de los documentos ofrecidos cuando estos no estén a su disposición. En caso de que las partes no cuenten con tales instrumentos, dicha autoridad podrá solicitar la colaboración del Ministerio Público de la Federación, de las fiscalías o procuradurías locales, o de las entidades federativas, o bien, de las instituciones públicas de educación superior, para que le permitan el acceso al instrumental tecnológico necesario para la apreciación de las pruebas documentales.

Por cuanto hace a la división de la prueba documental, son documentos públicos todos aquellos que sean expedidos por los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones. Son documentos privados los que no cumplan con la condición anterior. Por otro lado, los documentos que consten en un idioma extranjero o en cualquier lengua o dialecto, deberán ser traducidos al español castellano. Para tal efecto, la autoridad resolutora del asunto solicitará su traducción por medio de un perito designado por ella misma.

En otro sentido, los documentos privados se presentarán en original y cuando formen parte de un expediente o legajo, se exhibirán para que se compulse la parte que señalen los interesados.

Por último, la autoridad substanciadora o resolutora podrá solicitar la colaboración del ministerio público federal o de las entidades federativas, para determinar la autenticidad de cualquier documento que sea cuestionado por las partes.

D) Prueba pericial

La prueba pericial tendrá lugar cuando para determinar la verdad de los hechos sea necesario contar con los conocimientos especiales de una ciencia, arte, técnica, oficio, industria o profesión.

Quienes sean propuestos como peritos deberán tener título en la ciencia, arte, técnica, oficio, industria o profesión a que pertenezca la cuestión sobre la que han de rendir parecer, siempre que la ley exija dicho título para su ejercicio. En caso contrario, podrán ser autorizados por la autoridad resolutora para actuar como peritos, quienes a su juicio cuenten con los conocimientos y la experiencia para emitir un dictamen sobre la cuestión.

Para efectos del ofrecimiento y trámite de la prueba pericial en la responsabilidad administrativa de los servidores públicos, se deben de seguir las siguientes reglas:

1.- Las partes ofrecerán sus peritos indicando expresamente la ciencia, arte, técnica, oficio, industria o profesión sobre la que deberá practicarse la prueba, así como los puntos y las cuestiones sobre las que versará la prueba.

2.- En el acuerdo en que se resuelva la admisión de la prueba se requerirá al oferente para que presente a su perito el día y hora que se señale por la autoridad resolutora del asunto, a fin de que acepte y proteste desempeñar su cargo. En caso de no hacerlo, se tendrá por no ofrecida la prueba.

3.- Al admitir la prueba pericial, la autoridad resolutora del asunto dará vista a las demás partes por el término de 3 días para que propongan la ampliación de otros puntos y cuestiones para que el perito determine.

4.- En caso de que el perito haya aceptado y protestado su cargo, la autoridad resolutora del asunto fijará prudentemente un plazo para que el perito presente el dictamen correspondiente. En caso de no presentarse dicho dictamen, la prueba se declarará desierta.

5.- Las demás partes del procedimiento administrativo, podrán a su vez designar un perito para que se pronuncie sobre los aspectos cuestionados por el oferente de la prueba, así como por los ampliados por las demás partes.

6.- Presentados los dictámenes por parte de los peritos, la autoridad resolutora convocará a los mismos a una audiencia donde las partes y la autoridad misma podrán solicitarles las aclaraciones y explicaciones que estimen conducentes.

7.- Cabe destacar que las partes absolverán los costos de los honorarios de los peritos que ofrezcan.

8.- De considerarlo pertinente la autoridad resolutora del asunto podrá solicitar la colaboración del ministerio público federal o de las entidades federativas o bien, de instituciones públicas de educación superior para que, a través de peritos en la ciencia, arte, técnica, industria, oficio o profesión adscritos a tales instituciones, emitan su dictamen sobre aquellas cuestiones o puntos controvertidos por las partes en el desahogo de la prueba pericial, o sobre aquellos aspectos que estime necesarios para el esclarecimiento de los hechos.

E) Inspección

La inspección en el procedimiento de responsabilidad administrativa estará a cargo de la autoridad resolutora y procederá cuando así sea solicitada por cualquiera de las partes, o bien, cuando de oficio lo estime conducente dicha autoridad para el esclarecimiento de los hechos, siempre que no se requieran conocimientos especiales para la apreciación de los objetos, cosas, lugares o hechos que se pretendan observar mediante la inspección.

Al ofrecer la prueba de inspección, su oferente deberá precisar los objetos, cosas, lugares o hechos que pretendan ser observados mediante la intervención de la autoridad resolutora del asunto. No obstante, antes de admitir la prueba de inspección, la autoridad resolutora dará vista a las demás partes para que manifiesten lo que a su derecho convenga y, en su caso, propongan la ampliación de los objetos, cosas, lugares o hechos que serán materia de la inspección.

Para el desahogo de la prueba de inspección, la autoridad resolutora citará a las partes en el lugar donde se llevará a cabo esta, quienes podrán acudir para hacer las observaciones que estimen oportunas. Por último, de la inspección realizada se levantará un acta que deberá ser firmada por quienes en ella intervinieron. En caso de no querer hacerlo, o estar impedidos para ello la autoridad resolutora del asunto firmará el acta respectiva haciendo constar tal circunstancia.

IV.- Informes de presunta responsabilidad administrativa

El informe de presunta responsabilidad administrativa es el instrumento en el que las autoridades investigadoras describen los hechos relacionados con alguna de las faltas señaladas en la Ley General de Responsabilidades Administrativas, exponiendo de forma documentada con las pruebas y fundamentos, los motivos y presunta responsabilidad del servidor público o de un particular en la comisión de faltas administrativas y que de contener lo siguiente:

1.- El nombre de la autoridad investigadora.

2.- El domicilio de la autoridad investigadora para oír y recibir notificaciones.

3.- El nombre o nombres de los funcionarios que podrán imponerse de los autos del expediente de responsabilidad administrativa por parte de la autoridad investigadora, precisando el alcance que tendrá la autorización otorgada.

4.- El nombre y domicilio del servidor público a quien se señale como presunto responsable, así como el ente público al que se encuentre adscrito y el cargo que ahí desempeñe. En caso de que los presuntos responsables sean particulares, se deberá señalar su nombre o razón social así como el domicilio donde podrán ser emplazados.

5.- La narración lógica y cronológica de los hechos que dieron lugar a la comisión de la presunta falta administrativa.

6.- La infracción que se imputa al señalado como presunto responsable, señalando con claridad las razones por las que se considera que ha cometido la falta.

7.- Las pruebas que se ofrecerán en el procedimiento de responsabilidad administrativa para acreditar la comisión de la falta administrativa y la responsabilidad que se atribuye al señalado como presunto responsable, debiéndose exhibir las pruebas documentales que obren en su poder, o bien, aquellas que, no estándolo, se acredite con el acuse de recibo correspondiente debidamente sellado, que las solicitó con la debida oportunidad.

8.- La solicitud de medidas cautelares, de ser el caso.

9.- La firma autógrafa de la autoridad investigadora.

V.- Improcedencia

La improcedencia en el derecho es un obstáculo o falta de oportunidad técnica que impide que se estudie el fondo de un asunto que, en la materia que nos ocupa, sería determinar si existió o no una falta grave o no grave. Como causas de improcedencia contempladas en la Ley General de Responsabilidades Administrativas tenemos las siguientes:

1.- Cuando la falta administrativa haya prescrito.

2.- Cuando los hechos o las conductas materia del procedimiento no fueran de competencia de las autoridades substanciadoras o resolutoras del asunto. En este caso, mediante oficio, el asunto se deberá hacer del conocimiento a la autoridad que se estime competente.

3.- Cuando las faltas administrativas que se imputen al presunto responsable ya hubieran sido objeto de una resolución que haya causado ejecutoria pronunciada por las autoridades resolutoras del asunto, siempre que el señalado como presunto responsable sea el mismo en ambos casos.

4.- Cuando de los hechos que se refieran en el informe de presunta responsabilidad administrativa no se advierta la comisión de faltas administrativas.

5.- Cuando se omita acompañar el informe de presunta responsabilidad administrativa de presunta responsabilidad administrativa.

VI.- Audiencias y las formalidades del procedimiento

Las audiencias que se realicen en el procedimiento de responsabilidad administrativa se llevarán de acuerdo con las siguientes reglas:

1.- Serán públicas.

2.- No se permitirá la interrupción de la audiencia por parte de persona alguna sea por los que intervengan en ella o ajenos a la misma. Para efectos de lo anterior, la autoridad a cargo de la dirección de la audiencia podrá reprimir las interrupciones a la misma haciendo uso de los medios de apremio, e incluso estará facultado para ordenar el desalojo de las personas ajenas al procedimiento del local donde se desarrolle la audiencia, cuando a su juicio resulte conveniente para el normal desarrollo y continuación de la misma, para lo cual podrá solicitar el auxilio de la fuerza pública debiendo hacer constar en el acta respectiva los motivos que tuvo para ello.

3.- Quienes actúen como secretarios, bajo la responsabilidad de la autoridad encargada de la dirección de la audiencia, deberán hacer constar el día, lugar y hora en que principie la audiencia la hora en la que termine, así como el nombre de las partes, peritos y testigos y personas que hubieren intervenido en la misma, dejando constancia de los incidentes que se hubieren desarrollado durante la audiencia.

VII.- Trámite de la responsabilidad administrativa

A) Faltas no graves

En los asuntos relacionados con las faltas administrativas no graves y, por ende, que deben de tramitarse y resolverse ante las secretarías de la función pública u órganos internos de control se deberá de proceder en los siguientes términos:

1.- La autoridad investigadora deberá presentar ante la autoridad substanciadora el informe de presunta responsabilidad administrativa la cual, dentro de los 3 días siguientes se pronunciará sobre su admisión, pudiendo prevenir a la autoridad investigadora para que subsane las omisiones que advierta o que aclare los hechos narrados en el informe.

2.- En el caso de que la autoridad substanciadora admita el informe de presunta responsabilidad administrativa ordenará el emplazamiento del presunto responsable debiendo citarlo para que comparezca personalmente a la celebración de la audiencia inicial, señalando con precisión el día, lugar y hora en que tendrá lugar dicha audiencia, así como la autoridad ante la que se llevará a cabo.

3.- Entre la fecha del emplazamiento y la de la audiencia inicial deberá mediar un plazo no menor de 10 ni mayor de 15 días hábiles. El diferimiento de la audiencia sólo podrá otorgarse por causas de caso fortuito o de fuerza mayor debidamente justificadas o en aquellos casos en que se nombre.

4.- Previo a la celebración de la audiencia inicial la autoridad substanciadora deberá citar a las demás partes que deban concurrir al procedimiento, cuando menos con 72 horas de anticipación.

5.- El día y hora señalado para la audiencia inicial el presunto responsable rendirá su declaración por escrito o verbalmente y deberá ofrecer las pruebas que estime necesarias para su defensa. En caso de tratarse de pruebas documentales, deberá exhibir todas las que tenga en su poder o las que no estándolo, conste que las solicitó mediante el acuse de recibo correspondiente. Tratándose de documentos que obren en poder de terceros y que no pudo conseguirlos por obrar en archivos privados, deberá señalar el archivo donde se encuentren o la persona que los tenga a su cuidado para que, en su caso, le sean requeridos en los términos previstos en la Ley General de Responsabilidades Administrativas.

6.- Los terceros llamados al procedimiento de responsabilidad administrativa a más tardar durante la audiencia inicial, podrán manifestar por escrito o verbalmente lo que a su derecho convenga y ofrecer las pruebas que estimen conducentes, debiendo exhibir las documentales que obren en su poder o las que no estándolo, conste que las solicitaron mediante el acuse de recibo correspondiente.

7.- Una vez que las partes hayan manifestado durante la audiencia inicial lo que a su derecho convenga y ofrecido sus respectivas pruebas, la autoridad substanciadora declarará cerrada la audiencia inicial, después de ello las partes no podrán ofrecer más pruebas salvo aquellas que sean supervenientes.

8.- Dentro de los 15 días hábiles siguientes al cierre de la audiencia inicial, la autoridad substanciadora deberá emitir el acuerdo de admisión de pruebas que corresponda donde deberá ordenar las diligencias necesarias para su preparación y desahogo.

9.- Concluido el desahogo de las pruebas ofrecidas por las partes y si no existieran diligencias pendientes para mejor proveer o más pruebas que desahogar, la autoridad substanciadora declarará abierto el período de alegatos por un término de 5 días hábiles comunes para las partes.

10.- Finalmente, una vez transcurrido el periodo de alegatos la autoridad resolutora del asunto, de oficio, declarará cerrada la instrucción y citará a las partes para oír la resolución que corresponda, la cual deberá dictarse en un plazo no mayor a 30 hábiles, el cual podrá ampliarse por una sola vez por otros 30 hábiles más cuando la complejidad del asunto así lo requiera, debiendo expresar los motivos para ello.

B) Faltas administrativas graves

En los asuntos relacionados con faltas administrativas graves cuya autoridad resolutoria es el Tribunal Federal de Justicia Administrativa en materia federal, y el Tribunal Estatal de Justicia Administrativa del estado de Chihuahua a nivel local, se deberá observar el siguiente procedimiento:

1.- A más tardar dentro de los 3 días hábiles siguientes de haber concluido la audiencia inicial, la autoridad substanciadora deberá, bajo su responsabilidad, enviar al tribunal competente los autos originales del expediente así como notificar a las partes de la fecha de su envío, indicando el domicilio del tribunal encargado de la resolución del asunto.

2.- Cuando el tribunal reciba el expediente, bajo su más estricta responsabilidad deberá verificar que la falta descrita en el informe de presunta responsabilidad administrativa sea de las consideradas como graves. En caso de no serlo, fundando y motivando debidamente su resolución enviará el expediente respectivo a la autoridad substanciadora que corresponda para que continúe el procedimiento como falta administrativa no grave.

De igual forma, de advertir el tribunal que los hechos descritos por la autoridad investigadora en el informe de presunta responsabilidad administrativa corresponden a la descripción de una falta grave diversa, le ordenará a ésta realice la reclasificación que corresponda, pudiendo señalar las directrices que considere pertinentes para su debida presentación, para lo cual le concederá un plazo de 3 días hábiles. En caso de que la autoridad investigadora se niegue a hacer la reclasificación, bajo su más estricta responsabilidad así lo hará saber al tribunal fundando y motivando su proceder. En este caso, el tribunal continuará con el procedimiento de responsabilidad administrativa.

3.- Cuando conste en autos que las partes han quedado notificadas, dictará dentro de los 15 días hábiles siguientes el acuerdo de admisión de pruebas que corresponda, donde deberá ordenar las diligencias necesarias para su preparación y desahogo.

4.- Concluido el desahogo de las pruebas ofrecidas por las partes y si no existieran diligencias pendientes para mejor proveer o más pruebas que desahogar, el tribunal declarará abierto el período de alegatos por un término de 5 días hábiles comunes para las partes.

5.- Una vez transcurrido el periodo de alegatos, el tribunal, de oficio, declarará cerrada la instrucción y citará a las partes para oír la resolución que corresponda la cual deberá dictarse en un plazo no mayor a 30 días hábiles, el cual podrá ampliarse por una sola vez por otros 30 días hábiles más cuando la complejidad del asunto así lo requiera debiendo expresar los motivos para ello.

VIII.- Medios de impugnación

En materia de responsabilidad administrativa de los servidores públicos la Ley General de Responsabilidades Administrativas contempla los siguientes medios de impugnación:

A) Recurso de revocación

Los servidores públicos que resulten responsables por la comisión de faltas administrativas no graves en los términos de las resoluciones administrativas que se dicten por las secretarías de la función pública o los órganos internos de control, podrán interponer el recurso de revocación ante la autoridad que emitió la resolución dentro de los 15 días hábiles siguientes a la fecha en que surta efectos la notificación respectiva.

En todo caso, las resoluciones que se dicten en el recurso de revocación serán impugnables ante los tribunales administrativos vía el juicio contencioso administrativo. No obstante, sí o sí debe interponerse este recurso pues no existe fundamento en la ley para considerar el recurso de revocación como optativo. Por ende, si no se promueve el juicio contencioso administrativo puede declararse como improcedente. Véase el criterio jurisprudencial siguiente: RECURSO DE REVOCACIÓN PREVISTO EN EL ARTÍCULO 210 DE LA LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS. DEBE INTERPONERSE PREVIO A PROMOVER EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, CONTRA LA RESOLUCIÓN QUE DETERMINA LA COMISIÓN DE UNA FALTA ADMINISTRATIVA NO GRAVE ^[5].

Por cuanto hace a su tramitación, el recurso se sujetará a las siguientes reglas:

1.- Se iniciará mediante escrito en el que deberán expresarse los agravios que a juicio del servidor público le cause la resolución, así como el ofrecimiento de las pruebas que considere necesario rendir.

2.- La autoridad acordará sobre la prevención, admisión o desechamiento del recurso en un término de 3 días hábiles; en caso de admitirse, tendrá que acordar sobre las pruebas ofrecidas, desechando de plano las que no fuesen idóneas para desvirtuar los hechos en que se base la resolución.

3.- Si el escrito de interposición del recurso de revocación no cumple con alguno de los requisitos señalados y la autoridad no cuenta con elementos para subsanarlos se prevendrá al recurrente, por una sola ocasión, con el objeto de que subsane las omisiones dentro de un plazo que no podrá exceder de 3 días contados a partir del día siguiente de la notificación de la prevención con el apercibimiento de que, de no cumplir, se desechará el recurso de revocación.

4.- Desahogadas las pruebas, si las hubiere, las secretarías de la función pública, el titular del órgano interno de control o el servidor público en quien delegue esta facultad, dictará resolución dentro de los 30 días hábiles siguientes.

B) Recurso de reclamación

El recurso de reclamación procederá en contra de las resoluciones de las autoridades substanciadoras o resolutoras que admitan, desechen o tengan por no presentado el informe de presunta responsabilidad administrativa, la contestación o alguna prueba; las que decreten o nieguen el sobreseimiento del procedimiento de responsabilidad administrativa antes del cierre de instrucción y aquellas que admitan o rechacen la intervención del tercero interesado.

En este sentido, la reclamación se interpondrá ante la autoridad substanciadora o resolutora, según corresponda, que haya dictado el auto recurrido, dentro de los 5 días hábiles siguientes a aquel en que surta efectos la notificación de que se trate. Interpuesto el recurso, se ordenará correr traslado a la contraparte por el término de 3 días hábiles para que exprese lo que a su derecho convenga, sin más trámite, se dará cuenta al tribunal para que resuelva en el término de 5 días hábiles.

Por último, de la reclamación conocerá la autoridad substanciadora o resolutora que haya emitido el auto recurrido y la resolución de la reclamación no admitirá recurso legal alguno.

C) Recurso de apelación

El recurso de apelación el cual se promoverá mediante escrito ante el tribunal que emitió la resolución dentro de los 15 días hábiles siguientes a aquel en que surta sus efectos la notificación de la resolución que se recurre.

En el escrito se deberán de expresar los agravios causados por la resolución y sólo procederá en los siguientes casos:

1.- La que determine imponer sanciones por la comisión de faltas administrativas graves o faltas de particulares.

2.- La que determine que no existe responsabilidad administrativa por parte de los presuntos infractores, ya sean servidores públicos o particulares.

Por cuanto hace a su substanciación, el tribunal procederá al estudio de los conceptos de apelación atendiendo a su prelación lógica. En todos los casos, se privilegiará el estudio de los conceptos de apelación de fondo por encima de los de procedimiento y forma, a menos que invertir el orden dé la certeza de la inocencia del servidor público o del particular, o de ambos; o que en el caso de que el recurrente sea la autoridad investigadora las violaciones de forma hayan impedido conocer con certeza la responsabilidad de los involucrados.

Finalmente, en el caso de ser revocada la sentencia o de que su modificación así lo disponga, cuando el recurrente sea el servidor público o el particular, se ordenará al ente público en el que se preste o haya prestado sus servicios lo restituya de inmediato en el goce de los derechos de que hubiese sido privado por la ejecución de las sanciones impugnadas, en los términos de la sentencia respectiva. No obstante, los agentes del ministerio público, peritos oficiales y miembros de las instituciones policiales; casos en los que la Fiscalía General de la República, las fiscalías y las procuradurías de justicia de las entidades federativas y las instituciones policiales de la Federación, de las entidades federativas o municipales, sólo estarán obligadas a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tengan derecho, sin que en ningún caso proceda la reincorporación al servicio.

Cabe destacar que este recurso de apelación es aplicable aun y cuando no se particularice la sanción impuesta al servidor público o al particular, tal y como se desprende del siguiente criterio jurisprudencial:

RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS. PROCEDE EL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA LA SENTENCIA DE LA SALA ESPECIALIZADA Y/O AUXILIAR DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA (TFJA) QUE TIENE POR ACREDITADA LA FALTA GRAVE ATRIBUIDA AL SERVIDOR PÚBLICO, PERO SE ABSTIENE DE IMPONERLE SANCIÓN, EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 101 DE LA LEY GENERAL RELATIVA^[6].

D) Recurso de revisión

Finalmente, la Ley General de Responsabilidades Administrativas contempla un recurso que no resuelven los tribunales administrativos, sino los tribunales colegiados de circuito que están afiliados al Poder Judicial de la Federación. Este recurso, conocido como de revisión y cuyo fundamento se halla en la constitución en el artículo 104^[7], es conocido informalmente como el ‘amparo directo de las autoridades’ tanto por quien lo resuelve también resuelve el amparo directo de personas particulares, como por las reglas de su tramitación y estudio que son similares.

No obstante, debe decirse que las resoluciones definitivas en materia de responsabilidades administrativas que emita el Tribunal Federal de Justicia Administrativa podrán ser impugnadas únicamente por la Secretaría de la Función Pública, los órganos internos de control de los entes públicos federales o la Auditoría Superior de la Federación, interponiendo el recurso de revisión mediante escrito que se presente ante el propio tribunal dentro de los 10 hábiles siguientes a aquél en que surta sus efectos la notificación respectiva.

Como ya dije, este recurso lo resuelve un tribunal colegiado de circuito especializado en el área administrativa y que pertenece al Poder Judicial de la Federación, el cual es la instancia terminal (para las autoridades) de impugnación. Por ende, al ser definitivo, debe intentarse en su caso otros medios de impugnación ordinarios como pudiera ser el de apelación pues, de no realizarlo, se tendría como improcedente en la revisión por violarse el principio de definitividad. Véase, por ejemplo: RECURSO DE REVISIÓN PREVISTO EN EL ARTÍCULO 220 DE LA LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS. POR REGLA GENERAL, ES IMPROCEDENTE SI PREVIO A SU INTERPOSICIÓN NO SE AGOTÓ EL DIVERSO DE APELACIÓN REGULADO EN LOS ARTÍCULOS 215 AL 219 DEL CITADO ORDENAMIENTO ^[8]. También véase: RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS. LAS SENTENCIAS EMITIDAS POR LAS SALAS ORDINARIAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA EN MATERIA DE RESPONSABILIDADES PRONUNCIADAS EN EL PROCEDIMIENTO RESPECTIVO POR FALTAS GRAVES, NO SON DEFINITIVAS ^{^[9]}.

Por último, no debe de confundirse este recurso de revisión contemplado en la Ley General de Responsabilidades Administrativas con el recurso de revisión fiscal que tiene asidero en la Ley Federal del Procedimiento Administrativo y que, aunque también es una especie de ‘amparo de las autoridades’ que resuelve un tribunal colegiado de circuito, no es idéntico el recurso. Véase para tales efectos el siguiente criterio jurisprudencial:

RECURSO DE REVISIÓN FISCAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA LAS SENTENCIAS EMITIDAS EN LOS PROCEDIMIENTOS SUBSTANCIADOS CONFORME A LA LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS^[10].

E) Recurso de reconsideración

Como nota especial y atendiendo a la legislación del estado de Chihuahua, en la Ley Orgánica del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa y la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Chihuahua se contempla un recurso más que puede interponer las autoridades en contra de las resoluciones en materia de responsabilidades administrativas que es el de reclamación. No obstante, este recurso en vez de ser resuelto por un órgano jurisdiccional distinto, como el de revisión por un tribunal colegiado de circuito; es resuelto por el Pleno del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa. Ello es así, porque no existe asidero constitucional para crear una revisión o recurso especial en la esfera local que lo resuelva el Poder Judicial de la Federación.

De tal suerte que en Chihuahua se da el caso que tanto el recurso de apelación (que pueden interponer particulares denunciantes, particulares vinculados a faltas administrativas graves y servidores públicos) y el recurso de reclamación, sean resueltos por el Pleno del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa; siendo éste último un recurso en favor exclusivo de las autoridades, como ahora se verá. No obstante, cabe aclarar que tanto las resoluciones en apelación como reclamación el particular tiene la opción de acudir al amparo directo que propiamente no es un recurso, sino un juicio constitucional.

Dicho esto, por cuanto hace al recurso de reclamación tenemos que las resoluciones definitivas que emita el Pleno del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa (entiéndase las derivadas del recurso de apelación, por ejemplo) podrán ser impugnadas por la secretaría responsable del control interno del Poder Ejecutivo de Chihuahua (Secretaría de la Función Pública), órganos internos de control de los entes públicos y por la Auditoría Superior del Estado interponiendo el recurso de reconsideración, mediante escrito que se presentará ante el propio tribunal dentro de los 5 días hábiles siguientes a aquel en que surta sus efectos la notificación respectiva.

Una vez interpuesto el recurso y dándosele vista a la contraria, el pleno deberá de resolver en definitiva dentro de 10 días hábiles siguientes pudiendo revocar, modificar o confirmar la resolución recurrida.

Por Omar Gómez

Abogado postulante en materias fiscal, administrativo y constitucional

Socio en belegalabogados.mx

Contáctame en hola@ogomezabogado.com

^[1] Tesis: P./J. 99/2006. Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Novena Época. Jurisprudencia Administrativa. Registro Digital: 174488.

^[2] Tesis: P./J. 100/2006. Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Novena Época. Jurisprudencia Administrativa. Registro Digital: 174326.

^[3] Tesis: P./J. 43/2014 (10a.) Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Décima Época. Jurisprudencia Constitucional. Registro Digital: 2006590.

^[4] Tesis: 2a./J. 115/2024 (11a.) Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Undécima Época. Jurisprudencia Administrativa. Registro Digital: 2029580.

^[5] Tesis: 2a./J. 73/2023 (11a.) Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Undécima Época. Jurisprudencia Administrativa. Registro Digital: 2027830.

^[6] Tesis: PR.A.CN. J/13 A (11a.) PLENO REGIONAL EN MATERIA ADMINISTRATIVA DE LA REGIÓN CENTRO-NORTE, CON RESIDENCIA EN LA CIUDAD DE MÉXICO. Undécima Época. Jurisprudencia Administrativa. Registro Digital: 2027037.

^[7] Artículo 104.- Los Tribunales de la Federación conocerán: […]

III.- De los recursos de revisión que se interpongan contra las resoluciones definitivas de los tribunales de justicia administrativa a que se refiere la fracción XXIX-H del artículo 73 de esta Constitución, sólo en los casos que señalen las leyes. Las revisiones, de las cuales conocerán los Tribunales Colegiados de Circuito, se sujetarán a los trámites que la ley reglamentaria de los artículos 103 y 107 de esta Constitución fije para la revisión en amparo indirecto, y en contra de las resoluciones que en ellas dicten los Tribunales Colegiados de Circuito no procederá juicio o recurso alguno. […].

^[8] Tesis: PC.I.A. J/28 A (11a.) PLENO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. Undécima Época. Jurisprudencia Administrativa. Registro Digital: 2025775.

^[9] Tesis: PC.I.A. J/26 A (11a.) PLENO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. Undécima Época. Jurisprudencia Administrativa. Registro Digital: 2025778.

^[10] Tesis: I.8o.A. J/1 A (11a.) OCTAVO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. Undécima Época. Jurisprudencia administrativa. Registro Digital: 2029180.