A pesar de que la administración pública aplica normas disímbolas dado su carácter técnico, sí tienen algo en común: las reglas para actuar como órgano de gobierno. Reglas que están estipuladas en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo la cual regula, en esencia, cómo surge y termina un acto administrativo. Qué es un acto administrativo y cuáles son sus principales vicios de anulación, entre otros aspectos como su impugnación.
En ese sentido, al igual que hiciera a nivel estatal con la entrada El procedimiento administrativo en el estado de Chihuahua ahora toca el turno de analizar esta institución pero a nivel federal. Ello, con base a los precedentes más importantes de la materia y a la normatividad aplicable.
Sin más preámbulo, comencemos:
Lista de contenidos
- I.- Aplicación de la ley
- II.- El acto administrativo
- A) Validez de actos administrativos generales
- B) Nulidad y anulabilidad del acto administrativo
- C) Eficacia del acto administrativo
- D) Extinción del acto administrativo
- III.- El procedimiento administrativo
- A) Iniciación a petición de parte
- B) Resolución de los procedimientos administrativos
- C) Prevenciones
- D) Iniciación y trámite
- E) Terminación
- IV.- Visitas de inspección
- A) Autorización para los verificadores
- B) Deber de permitir el ingreso
- C) Desarrollo de la visita de verificación
- V.- Infracciones y sanciones administrativas
- A) Procedimiento de sanción
- VI.- Recurso de revisión administrativa
- A) Plazo
- B) Requisitos
- C) Suspensión del acto impugnado
- D) Desechamiento
- E) Improcedencia
- F) Resolución del recurso
I.- Aplicación de la ley
Si bien la Ley Federal de Procedimiento Administrativo pretende regular de manera homóloga las actuaciones de la administración pública federal centralizada así como organismos públicos descentralizados de la administración pública paraestatal, también lo es que hay ciertas materias tan sui generis que el legislador prefirió que con base a normas especiales, se rigiera su actuación en las siguientes materias:
1.- Fiscal.
2.- Responsabilidades de los servidores públicos (el cual se rige por la Ley General de Responsabilidades Administrativas que detallo en esta entrada La responsabilidad administrativa de los servidores públicos en México)
3.- Justicia agraria y laboral.
4.- Actuación del ministerio público.
5.- De manera general las materias de competencia económica, prácticas desleales de comercio internacional y financiera.
II.- El acto administrativo
Por acto administrativo y siguiendo al ilustre Margáin Manautou debemos de entender como: “aquel mediante el cual la autoridad administrativa ejerce, de manera general o particular, las facultades que los ordenamientos le otorgan para satisfacer las atribuciones de que está investida su unidad administrativa y pueda exigir su cumplimiento”[1]. En ese sentido, un acto administrativo puede ser una licencia, permiso, concesión, autorización, pensión, un acuerdo general emitido por ella, entre otros.
Por otro lado, los elementos y requisitos del acto administrativo en México son:
1.- Ser expedido por órgano competente a través de servidor público y en caso de que dicho órgano fuere colegiado, reúna las formalidades de la ley o decreto para emitirlo.
2.- Tener objeto que pueda ser materia del mismo; determinado o determinable; preciso en cuanto a las circunstancias de tiempo y lugar, así como previsto por la ley.
3.- Cumplir con la finalidad de interés público regulado por las normas en que se concreta sin que puedan perseguirse otros fines distintos.
4.- Hacer constar por escrito y con la firma autógrafa de la autoridad que lo expida, salvo en aquellos casos en que la ley autorice otra forma de expedición.
5.- Estar fundado y motivado.
6.- Ser expedido sujetándose a las disposiciones relativas al procedimiento administrativo.
7.- Ser expedido sin que medie error sobre el objeto, causa o motivo, o sobre el fin del acto.
8.- Ser expedido sin que medie dolo o violencia en su emisión.
9.- Mencionar el órgano del cual emana.
10.- Ser expedido sin que medie error respecto a la referencia específica de identificación del expediente, documentos o nombre completo de las personas.
11.- Ser expedido señalando lugar y fecha de emisión.
12.- Tratándose de actos administrativos deban notificarse deberá hacerse mención de la oficina en que se encuentra y puede ser consultado el expediente respectivo.
13.- Tratándose de actos administrativos recurribles deberá hacerse mención de los recursos que procedan.
14.- Ser expedido decidiendo expresamente todos los puntos propuestos por las partes.
A) Validez de actos administrativos generales
Los actos administrativos de carácter general tales como reglamentos, decretos, acuerdos, normas oficiales mexicanas, circulares y formatos, así como los lineamientos, criterios, metodologías, instructivos, directivas, reglas, manuales, disposiciones que tengan por objeto establecer obligaciones específicas cuando no existan condiciones de competencia y cualesquiera de naturaleza análoga a los actos anteriores, que expidan las dependencias y organismos descentralizados de la administración pública federal, deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación para que produzcan efectos jurídicos.
B) Nulidad y anulabilidad del acto administrativo
La omisión o irregularidad de los elementos y requisitos exigidos con anterioridad producirán, según sea el caso, nulidad o anulabilidad del acto administrativo.
Nulidad
Un acto administrativo es nulo cuando falta alguno de los elementos mencionados en el apartado anterior del numeral 1 al 10. Nulidad que será decretada por el superior jerárquico de la autoridad que lo haya emitido, salvo que el acto impugnado provenga del titular de una dependencia, en cuyo caso la nulidad será declarada por el mismo.
En ese sentido, el acto administrativo que se declare jurídicamente nulo será inválido; no se presumirá legítimo ni ejecutable; será subsanable, sin perjuicio de que pueda expedirse un nuevo acto. Además, los particulares no tendrán obligación de cumplirlo y los servidores públicos deberán hacer constar su oposición a ejecutar el acto, fundando y motivando tal negativa. Por último, la declaración de nulidad producirá efectos retroactivos.
Anulabilidad
En tratándose de la anulabilidad, el acto administrativo que adolezca de los elementos señalados en el apartado anterior en sus numerales 11 al 14 producirá la anulabilidad del acto administrativo.
En ese sentido, el acto declarado anulable se considerará válido; gozará de presunción de legitimidad y ejecutividad; y será subsanable por los órganos administrativos mediante el pleno cumplimiento de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para la plena validez y eficacia del acto. Por ende, tanto los servidores públicos como los particulares tendrán obligación de cumplirlo.
C) Eficacia del acto administrativo
El acto administrativo será válido hasta en tanto su invalidez no haya sido declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según sea el caso. Por tanto, el acto administrativo válido será eficaz y exigible a partir de que surta efectos la notificación legalmente efectuada.
D) Extinción del acto administrativo
El acto administrativo de carácter individual se extingue de pleno derecho por las siguientes causas:
1.- Cumplimiento de su finalidad.
2.- Expiración del plazo.
3.- Cuando la formación del acto administrativo esté sujeto a una condición o término suspensivo y éste no se realiza dentro del plazo señalado en el propio acto.
4.- Acaecimiento de una condición resolutoria.
5.- Renuncia del interesado cuando el acto hubiere sido dictado en exclusivo beneficio de éste y no sea en perjuicio del interés público.
6.- Por revocación, cuando así lo exija el interés público, de acuerdo con la ley de la materia.
III.- El procedimiento administrativo
Una vez explorado el concepto de acto administrativo y abordado el tratamiento que le da el legislador en la ley, ahora es el turno de conocer cómo surge ese acto administrativo o qué le antecede que, en este caso, es el procedimiento administrativo. En ese sentido, por procedimiento administrativo debemos entender: “al conjunto de actos metódicamente articulado (SIC) con el propósito específico de regular la intervención de quienes pueden participar en la conformación o impugnación de toda declaración de voluntad de un órgano del poder público en ejercicio de la función administrativa, destinada a producir efectos jurídicos respecto de casos individuales específicos”[2].
Dicho esto, de entrada debe decirse que estos pasos para que se emita el acto administrativo pueden iniciarse a petición de parte o de oficio, siendo ésta última la más rara forma de iniciación.
A) Iniciación a petición de parte
Cuando se inicie a petición de parte el procedimiento administrativo las promociones deberán hacerse por escrito en el que se precisará:
1.- El nombre, denominación o razón social de quién o quiénes promuevan y, en su caso, de su representante legal.
2.- Domicilio para recibir notificaciones, así como nombre de la persona o personas autorizadas para recibirlas.
3.- La petición que se formula.
4.- Los hechos o razones que dan motivo a la petición.
5.- El órgano administrativo a que se dirigen.
6.- Lugar y fecha de su emisión.
Por último, el escrito deberá estar firmado por el interesado o su representante legal, a menos que no sepa o no pueda firmar, caso en el cual se imprimirá su huella digital. Por último, el promovente deberá adjuntar a su escrito los documentos que acrediten su personalidad, así como los que en cada caso sean requeridos en los ordenamientos respectivos.
B) Resolución de los procedimientos administrativos
Por regla general, no podrá exceder de 3 meses el tiempo para que la dependencia u organismo descentralizado resuelva lo que corresponda en el procedimiento administrativo. Transcurrido el plazo aplicable, se entenderán las resoluciones en sentido negativo al promovente—negativa ficta—, a menos que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se prevea lo contrario.
En ese sentido, a petición del interesado se deberá expedir constancia de tal circunstancia dentro de los 2 días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud respectiva ante quien deba resolver; igual constancia deberá expedirse cuando otras disposiciones prevean que transcurrido el plazo aplicable la resolución deba entenderse en sentido positivo.
C) Prevenciones
Cuando los escritos que presenten los interesados no contengan los datos o no cumplan con los requisitos aplicables, la dependencia u organismo descentralizado correspondiente deberá prevenir a los interesados por escrito y por una sola vez, para que subsanen la omisión dentro del término que establezca la dependencia u organismo descentralizado, el cual no podrá ser menor de 5 días hábiles contados a partir de que haya surtido efectos la notificación; transcurrido el plazo correspondiente sin desahogar la prevención, se desechará el trámite.
D) Iniciación y trámite
Aunque la ley menciona que los escritos dirigidos a la Administración Pública Federal deberán de presentarse directamente en sus oficinas autorizadas, en las oficinas de correos, mediante mensajería o telefax, salvo el caso del escrito inicial de impugnación el cual deberá presentarse precisamente en las oficinas administrativas correspondientes; la Suprema Corte de Justicia de la Nación razonó que esto violaba el derecho fundamental de acceso a la justicia el hecho de que el escrito de impugnación sí deba presentarse directamente en las oficinas y no por correo, por ejemplo. Véase el criterio: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. EL ARTÍCULO 42 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, AL PREVER QUE EL ESCRITO INICIAL DE IMPUGNACIÓN DEBE PRESENTARSE DIRECTAMENTE EN LAS OFICINAS DE LA AUTORIDAD EMISORA DEL ACTO, VULNERA LA GARANTÍA DE ACCESO A LA JUSTICIA[3].
Por otro lado, cuando un escrito sea presentado ante un órgano incompetente, dicho órgano remitirá la promoción al que sea competente en el plazo de 5 días. En tal caso, se tendrá como fecha de presentación la del acuse de recibo del órgano incompetente salvo que éste aperciba al particular en el sentido de que su ocurso se recibe sólo para el efecto de ser turnado a la autoridad competente.
Asimismo y por cuanto hace a la tramitación del procedimiento administrativo, los actos necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse resolución, se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento.
Ahora bien, en relación a las pruebas que han de admitirse todas, con excepción a la confesional de las autoridades. No se considerará comprendida en esta prohibición la petición de informes a las autoridades administrativas, respecto de hechos que consten en sus expedientes o de documentos agregados a ellos. No obstante, la autoridad podrá allegarse de los medios de prueba que considere necesarios, sin más limitación que las establecidas en la ley.
Por último, el desahogo de las pruebas ofrecidas y admitidas se realizará dentro de un plazo no menor a 3 ni mayor de 15 días, contado a partir de su admisión.
E) Terminación
Pone fin al procedimiento administrativo:
1.- La resolución del mismo.
2.- El desistimiento.
3.- La renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico.
4.- La declaración de caducidad.
5.- La imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas.
6.- El convenio de las partes.
IV.- Visitas de inspección
Las autoridades administrativas, para comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias podrán llevar a cabo visitas de verificación, mismas que podrán ser ordinarias y extraordinarias; las primeras se efectuarán en días y horas hábiles y las segundas en cualquier tiempo.
A) Autorización para los verificadores
Los verificadores, para practicar visitas, deberán estar provistos de orden escrita con firma autógrafa expedida por la autoridad competente, en la que deberá precisarse el lugar o zona que ha de verificarse, el objeto de la visita, el alcance que deba tener y las disposiciones legales que lo fundamenten.
B) Deber de permitir el ingreso
Los propietarios, responsables, encargados u ocupantes de establecimientos objeto de verificación estarán obligados a permitir el acceso y dar facilidades e informes a los verificadores para el desarrollo de su labor.
C) Desarrollo de la visita de verificación
Al iniciar la visita de verificación, el verificador deberá exhibir credencial vigente con fotografía expedida por la autoridad competente que lo acredite para desempeñar dicha función, así como la orden expresa para llevarse a cabo de la que deberá dejar copia al propietario, responsable, encargado u ocupante del establecimiento.
Por otro lado, de toda visita de verificación se levantará acta circunstanciada en presencia de 2 testigos propuestos por la persona con quien se hubiere entendido la diligencia o por quien la practique si aquélla se hubiere negado a proponerlos.
En las actas de cuenta se hará constar:
1.- Nombre, denominación o razón social del visitado.
2.- Hora, día, mes y año en que se inicie y concluya la diligencia.
3.- Calle, número, población o colonia, teléfono u otra forma de comunicación disponible, municipio o delegación, código postal y entidad federativa en que se encuentre ubicado el lugar en que se practique la visita.
4.- Número y fecha del oficio de comisión que la motivó.
5.- Nombre y cargo de la persona con quien se entendió la diligencia.
6.- Nombre y domicilio de las personas que fungieron como testigos.
7.- Datos relativos a la actuación.
8.- Declaración del visitado, si quisiera hacerla.
9.- Nombre y firma de quienes intervinieron en la diligencia incluyendo los de quien la hubiere llevado a cabo. Si se negaren a firmar el visitado o su representante legal, ello no afectará la validez del acta debiendo el verificador asentar la razón relativa.
Por último, los visitados a quienes se haya levantado acta de verificación podrán formular observaciones en el acto de la diligencia y ofrecer pruebas en relación a los hechos contenidos en ella o bien, por escrito, hacer uso de tal derecho dentro del término de 5 días siguientes a la fecha en que se hubiere levantado.
V.- Infracciones y sanciones administrativas
Las sanciones administrativas deberán estar previstas en las leyes administrativas respectivas y podrán consistir en:
1.- Amonestación con apercibimiento.
2.- Multa.
3.- Arresto hasta por 36 horas.
4.- Clausura temporal o permanente, parcial o total.
A) Procedimiento de sanción
Para imponer una sanción, la autoridad administrativa deberá notificar previamente al infractor del inicio del procedimiento para que éste dentro de los 15 días siguientes exponga lo que a su derecho convenga y, en su caso aporte las pruebas con que cuente.
Por otro lado, la autoridad sancionadora fundará y motivará su resolución de establecimiento de sanciones considerando:
1.- Los daños que se hubieren producido o puedan producirse.
2.- El carácter intencional o no de la acción u omisión constitutiva de la infracción.
3.- La gravedad de la infracción.
4.- La reincidencia del infractor.
En este sentido, una vez oído al infractor y desahogadas las pruebas ofrecidas y admitidas, se procederá, dentro de los 10 días siguientes, a dictar por escrito la resolución que proceda la cual será notificada en forma personal o por correo certificado.
Por último, es pertinente hacer notar que la facultad de la autoridad para imponer sanciones administrativas prescribe en 5 años. Los términos de la prescripción serán continuos y se contarán desde el día en que se cometió la falta o infracción administrativa si fuere consumada o, desde que cesó si fuere continua.
VI.- Recurso de revisión administrativa
Los interesados afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, podrán interponer el recurso de revisión o, cuando proceda, intentar la vía jurisdiccional que corresponda. No obstante, es obligación de la autoridad resolutora hacerle saber al gobernado la procedencia tanto del recurso de revisión como del Juicio Contencioso Administrativo.
A) Plazo
El plazo para interponer el recurso de revisión será de 15 días hábiles contados a partir del día siguiente a aquél en que hubiere surtido efectos la notificación de la resolución que se recurra.
B) Requisitos
El escrito de interposición del recurso de revisión deberá presentarse ante la autoridad que emitió el acto impugnado y será resuelto por el superior jerárquico, salvo que el acto impugnado provenga del titular de una dependencia, en cuyo caso será resuelto por el mismo. Dicho escrito deberá expresar:
1.- El órgano administrativo a quien se dirige.
2.- El nombre del recurrente, y del tercero perjudicado si los hubiere, así como el lugar que señale para efectos de notificaciones.
3.- Los agravios que se le causan.
4.- En su caso, copia de la resolución o acto que se impugna y de la notificación correspondiente. Tratándose de actos que por no haberse resuelto en tiempo se entiendan negados, deberá acompañarse el escrito de iniciación del procedimiento o el documento sobre el cual no hubiere recaído resolución alguna.
5.- Las pruebas que ofrezca, que tengan relación inmediata y directa con la resolución o acto impugnado debiendo acompañar las documentales con que cuente, incluidas las que acrediten su personalidad cuando actúen en nombre de otro o de personas morales.
C) Suspensión del acto impugnado
La interposición del recurso suspenderá la ejecución del acto impugnado, siempre y cuando:
1.- Lo solicite expresamente el recurrente.
2.- Sea procedente el recurso.
3.- No se siga perjuicio al interés social o se contravengan disposiciones de orden público.
4.- No se ocasionen daños o perjuicios a terceros, a menos que se garanticen estos para el caso de no obtener resolución favorable.
5.- Tratándose de multas, el recurrente garantice el crédito fiscal en cualesquiera de las formas prevista en el Código Fiscal de la Federación.
D) Desechamiento
El recurso se tendrá por no interpuesto y se desechará cuando:
1.- Se presente fuera de plazo.
2.- No se haya acompañado la documentación que acredite la personalidad del recurrente.
3.- No aparezca suscrito por quien deba hacerlo, a menos que se firme antes del vencimiento del plazo para interponerlo.
E) Improcedencia
Se desechará por improcedente el recurso cuando:
1.- Contra actos que sean materia de otro recurso y que se encuentre pendiente de resolución, promovido por el mismo recurrente y por el propio acto impugnado.
2.- Contra actos que no afecten los intereses jurídicos del promovente.
3.- Contra actos consumados de un modo irreparable.
4.- Contra actos consentidos expresamente.
5.- Cuando se esté tramitando ante los tribunales algún recurso o defensa legal interpuesto por el promovente, que pueda tener por efecto modificar, revocar o nulificar el acto respectivo.
F) Resolución del recurso
La resolución del recurso se fundará en derecho y examinará todos y cada uno de los agravios hechos valer por el recurrente teniendo la autoridad la facultad de invocar hechos notorios; pero, cuando uno de los agravios sea suficiente para desvirtuar la validez del acto impugnado bastará con el examen de dicho punto.
Por otro lado, no se podrán revocar o modificar los actos administrativos en la parte no impugnada por el recurrente.
Por último, la autoridad podrá dejar sin efectos un requerimiento o una sanción, de oficio o a petición de parte interesada, cuando se trate de un error manifiesto o el particular demuestre que ya había dado cumplimiento con anterioridad.
Por Omar Gómez
Abogado postulante en materias fiscal, administrativo y constitucional
Socio en belegalabogados.mx
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[1] Margáin Manautou, Emilio. Introducción al estudio del derecho administrativo mexicano. Porrúa. México, D.F 2011. Página 99.
[2] Fernández Ruiz, Jorge. Derecho Administrativo. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Ciudad de México, 2016. Página 155.
[3] Tesis: 2a./J. 41/2011 (10a.) Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Décima Época. Jurisprudencia Constitucional Administrativa.
