Lista de contenidos
- I.- Síntesis de la sentencia
- II.- Origen
- III.- Antecedentes
- IV.- Decisión de la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos de América
- V.- Argumentos de la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos de América
I.- Síntesis de la sentencia
Bajo la administración del gobierno de Donald Trump, el 20 de diciembre del 2018 se implementó un Protocolo de Protección al Migrante por el Departamento de Seguridad Nacional conocido como ‘Quédate en México’ que en esencia implicaba que los extranjeros no mexicanos que hayan cruzado por tierra hacia los Estados Unidos de América de manera ilegal y por conducto de un territorio contiguo, fueran retornados a México a esperar a que se definiera su situación migratoria.
No obstante, con el cambio de gobierno bajo la presidencia de Joe Biden su gobierno decidió suspender los efectos del Protocolo para la Protección al Migrante, aduciendo, entre otras cosas, que tal programa estresaba demasiado las relaciones diplomáticas entre México y los Estados Unidos de América, así como que desviaba la atención sobre otros asuntos más importantes en la relación bilateral.
Inconformes con esa suspensión, los gobiernos locales de Texas y Missouri promovieron sendos juicios en contra de la suspensión, los cuales tanto en primera como en segunda instancia resultaron victoriosos y, además, una corte de distrito les otorgó una orden nacional para el efecto de obligar a que el Protocolo de Protección al Migrante siguiera surtiendo efectos y, a su vez, se forzara su cumplimiento.
Contra estas determinaciones el Gobierno Federal acudió a la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos de América quien, después de analizar el caso, concluyó que la implementación del Protocolo de Protección al Migrante era una facultad discrecional del gobierno, tal y como se desprendía de su contexto de creación y el lenguaje de la ley de donde emanaba. Por lo que en última instancia le correspondía la razón al Gobierno Federal.
II.- Origen
La sentencia que se resume tiene como origen la Opinion Biden vs Texas emitida por la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos de América el treinta de junio del dos mil veintidós después de haberse discutido el asunto el veintiséis de abril del mismo año.
III.- Antecedentes
1) Es el caso que en fecha 20 de diciembre del 2018, el Secretario del Departamento de Seguridad Nacional Kirstjen Nielsen anunció un nuevo programa denominado ‘Quédate en México’, también conocido como el Protocolo de Protección al Migrante o MPP por sus siglas en inglés [Migrant Protection Protocols] Protocolo que fue creado en respuesta a un incremento en la inmigración en los Estados Unidos de América, resultando en una crisis humanitaria y de seguridad de su frontera sur.
Tan era así, que en ese incremento estrepitoso de inmigración los oficiales de migración dieran noticia de que tuvieran contacto en promedio con aproximadamente 2000 mil extranjeros ilegales que deseaban cruzar a los Estados Unidos de América.
Por último, cabe destacar que el mismo día que el secretario Kirstjen Nielsen anunció el protocolo, el Gobierno Federal de México aceptó cooperar con el mismo de manera provisional.
2) En ese sentido, el Protocolo de Protección al Migrante estipulaba que ciertos no mexicanos que cruzaran a los Estados Unidos de América por tierra y, por ende, pasaran por México, fueran retornados a éste país para esperar el resultado de su procedimiento de deportación. Programa que fue implementado con fundamento a la Ley de Inmigración y Nacionalidad o INA por sus siglas en inglés [Immigration and Nationality Act] que proveía que ‘en el caso de que un extranjero que esté arribando al país por tierra desde un territorio contiguo a los Estados Unidos de América, el Fiscal General podrá retornar al extranjero a ese territorio en lo que se resuelve su procedimiento de inmigración’.
3) Que previamente a la iniciación del Protocolo de Protección al Migrante, el Departamento de Seguridad Nacional había utilizado la sección 1225 incisos b) y c) para retornar algunos mexicanos y canadienses que arribaron a los Estados Unidos de Américas por puertos de entrada.
4) Por otro lado, una provisión distinta de la Ley de Inmigración y Nacionalidad, pero dentro de la misma sección que fundamentaba el Protocolo de Protección al Migrante, se desprendía que: ‘si un extranjero que solicita la admisión a los Estados Unidos de América no tiene claro y más allá de toda duda razonable su derecho a ser admitido, será detenido para un procedimiento migratorio bajo la sección 1229a de la ley’.
5) No obstante la provisión anterior, que debido a la insuficiencia presupuestaria, el Departamento de Seguridad Nacional nunca ha tenido suficiente capacidad para detener y mantener en custodia ingentes cantidades de inmigrantes y, por ende, aplicar en el inter el procedimiento administrativo de inmigración correspondiente.
6) Que ante este fenómeno, la administración de Donald Trump se decantó por implementar el Protocolo de Protección al Migrante en parte porque con anterioridad aquellos extranjeros que entraron a los Estados Unidos de América de manera ilegal o sin documentos, incluidos aquellos solicitantes de asilo, ya no deberían de dejarse libres dentro del país para que le dieran seguimiento a su procedimiento de inmigración, ya que rara vez lo hacían y, por ende, esa entrada ilegal quedaba fuera de control y un juez de inmigración no analizaba si el asilo tenías méritos o no.
7) Bajo este contexto, en enero del 2019 el Departamento de Seguridad Nacional comenzó a implementar el Protocolo de Protección al Migrante. Inicialmente, en las ciudades de San Diego, California, luego en El Paso, Texas y Calexico, California para luego pasar a implementarse en todos los Estados Unidos de América. Tan fue así, que para el 31 de diciembre del 2020 el Departamento de Seguridad Nacional había matriculado alrededor de 68, 039 extranjeros en el multicitado programa.
8) No obstante, después de haber ocurrido un cambio de gobierno en los Estados Unidos de América, la Administración de Joe Biden anunció que suspendería el MPP y el 1 de junio del 2021, el Secretario del Departamento de Seguridad Nacional, Alejandro N. Mayorkas, emitió un memorándum donde oficialmente se dio por terminado el Protocolo de Protección al Migrante.
Como motivos del memorándum, el secretario arguyó que el Protocolo de Protección al Migrante no mejoraba de manera adecuada o sostenible la gestión del programa, de tal manera que se justificara las cargas de su operación.
Por otro lado, también el secretario argumentó que desde la implementación del Protocolo de Protección al Migrante, el Departamento de Seguridad Nacional había puesto demasiado énfasis en la cooperación con el Gobierno de México para este programa, lo que desviaba su atención en otros elementos que necesariamente deberían ser más importantes para la relación bilateral.
9) Inconformes con esa terminación, los gobiernos estatales de Texas y Missouri iniciaron un litigio en el Distrito Norte de Texas contra el Secretario del Departamento de Seguridad Nacional y otras autoridades, alegando que el memorándum del 1 de junio del 2021 violaba la Ley de Inmigración y Nacionalidad y la Ley de Procedimiento Administrativo (APA [the Administrative Procedure Act] por sus siglas en inglés. (Si quieres saber más sobre qué es un procedimiento administrativo, te invito a leer esta entrada que regula el procedimiento en Chihuahua: ‘El procedimiento administrativo en el estado de Chihuahua’)
10) De este litigio, la corte de distrito que conoció del juicio en primera instancia les otorgó la razón a los gobiernos de Texas y Missouri concluyendo que la terminación del MPP violaba la Ley de Inmigración y Nacionalidad. Ello, en razón que su sección 1225 le otorgaba dos opciones al gobierno federal con respecto a la entrada ilegal de extranjeros, a saber: A) detenerlos de manera obligatoria o B) el retorno a un territorio contiguo a los Estados Unidos de América.
También, la corte arguyó que como el gobierno no pudo cumplir con su obligación de detener a los extranjeros debido a limitaciones de recursos y su presupuesto, terminar el MPP llevaría necesariamente a la violación sistemática de la sección 1225 de la Ley de Inmigración y Nacionalidad. Finalmente, que la terminación del MPP era arbitrario y caprichoso en flagrante violación a la ley del Procedimiento Administrativo porque no se motivaba suficientemente su terminación.
En vía de consecuencia, la corte de distrito dejó sin efectos el memorándum de fecha 1 de junio del 2021 y remitió su resolución al Departamento de Seguridad Nacional. Por otro lado, también impuso una orden a nivel nacional obligando al gobierno federal a hacer cumplir y seguir implementando el Protocolo de Protección al Migrante de buena fe hasta en tanto fuera revocado de conformidad con la Ley del Procedimiento Administrativo o cuando el gobierno federal tuviera la suficiente capacidad económica y presupuestal para detener a todos los extranjeros y mantenerlos en las estaciones migratorias en lo que se resolvía su estado migratorio.
11) Inconforme contra tal determinación, el gobierno federal apeló esa sentencia y, a la par, en fecha 29 de octubre del 2021 emitió un nuevo memorándum en donde de nueva cuenta se anunció la terminación del Protocolo de Protección al Migrante donde se esgrimieron nuevas razones al respecto, proveyendo una motivación ‘reforzada’ para dar por terminado el citado protocolo.
Como consecuencia del nuevo memorándum de terminación del Protocolo de Protección al Migrante, el gobierno federal solicitó que la orden a nivel nacional de hacer cumplir el Protocolo de Protección al Migrante quedara sin efectos, toda vez que ésta tuvo como origen el memorándum de fecha 1 de junio del 2021 que ahora acababa de haber sido reemplazado.
12) Al atender la solicitud del gobierno federal, la corte de apelación denegó la petición y, por otro lado, confirmó en su totalidad la sentencia emitida por la corte de distrito. Es decir, la resolución apelada.
Asimismo, con respecto a si la terminación del MPP violaba la Ley de Inmigración y Nacionalidad la corte de apelación concluyó que la terminación del Protocolo de Protección al Migrante, en efecto violaba dicha ley, destacando que la política de retorno a un país contiguo a los Estados Unidos de América era obligatoria mientras no hubiera suficiente capacidad presupuestal y los inmigrantes ilegales tuvieran que ser liberados en los Estados Unidos de América.
Por último, la corte de apelación concluyó que el nuevo memorándum de fecha 29 de octubre del 2021 no constituía un nuevo acto de impugnación sujeto a revisarse, de ahí que no fuera materia del recurso de apelación.
IV.- Decisión de la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos de América
Al llegar el asunto a la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos de América, los ministros [justices] concluyeron lo siguiente:
ÚNICO. – Que la revocación efectuada por el gobierno federal del Protocolo de Protección al Migrante no violaba la sección 1225 de la Ley de Inmigración y Nacionalidad y que el memorándum de fecha 29 de octubre del 2021 sí constituía el nuevo acto de impugnación sujeto a revisión.
V.- Argumentos de la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos de América
Fue el justice Roberts, C.J quien tocó realizar el proyecto de sentencia en donde se adoptaron las razones que de forma oral la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos de América basaron su decisión, destacando en la sentencia los siguientes argumentos:
1) Que la materia de revisión ante la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos de América serían dos cosas: A) si la revocación del Protocolo de Protección al Migrante propuesta por el gobierno federal violaba la Ley de Inmigración y Nacionalidad y; B) si la terminación de ese protocolo en fecha 29 de octubre del 2021 era una decisión final válida de un organismo de la administración pública.
2) Para esto, la corte primero analizó el argumento del gobierno federal en el sentido de que la corte de distrito tenía vedado imponer una suspensión nacional del Protocolo de Protección al Migrante, de conformidad con el artículo 1252 (f) (1) del título Revisión Judicial de Órdenes de Expulsión que indica: “Independientemente de la naturaleza de la acción o reclamación o de la identidad de la parte o partes que interponen la acción, ningún tribunal (que no sea la suprema corte) tendrá competencia o autoridad para prohibir o restringir la operación de [8 U. S. C. §§ 1221–1232], excepto con respecto a la aplicación de tales disposiciones a un extranjero contra quienes se ha iniciado un procedimiento en virtud de esas disposiciones”.
3) Que en ese sentido, como la corte había resuelto recientemente en Garland v. Aleman Gonzalez, el artículo 1252 (f) (1) generalmente prohíbe a los tribunales inferiores emitir órdenes de suspensión hacia servidores públicos federales que les ordenen abstenerse de hacer cumplir o implementar disposiciones legales. Que por ende, la suspensión general otorgada por la corte de distrito, violaba ese artículo.
4) Por otro lado, que el artículo 1252 (f) (1) privaba a los tribunales de menor jerarquía para decretar algunas medidas cautelares. En específico, aquellas encaminadas a ‘prohibir o restringir el funcionamiento de’. Sin embargo, que esto no le era aplicable a la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos de América y que, por ende, aunque la corte de distrito pudo haberse excedido en sus facultades, ello era irrelevante en el actual estadio del asunto y, lo procedente, si acaso, era resolver el fondo del asunto.
5) En el estudio del fondo del asunto, la corte empezó por analizar la interpretación gramatical del artículo 1225(b)(2)(C) de la Ley de Inmigración y Nacionalidad que indica: “en caso de que un extranjero arribe por tierra desde un territorio contiguo a los Estados Unidos de América, el Secretario podrá retornarlo a ese territorio en lo que se tramite su procedimiento migratorio”.
En ese sentido, la corte dedujo que de tal precepto se advierte que el legislador le confirió al Secretario de Seguridad Nacional una facultad discrecional para retornar extranjeros a México mientras su procedimiento migratorio está en trámite. Que para arribar a lo anterior, la Suprema Corte de los Estados Unidos de América en repetidas ocasiones había asentado que la palabra ‘may’ en un precepto legal claramente tiene una connotación de discrecionalidad como se advertía de los casos Opati v. Republic of Sudan, Weyerhauser v. United States Fish and Wildlife Serv y Jama v. Immigration and Customs Enforcement.
Que por tanto, se advertía que la facultad que tenía el Secretario de Seguridad Nacional derivada del artículo 1225(b)(2)(C) era tan sólo una herramienta a su disposición, mas no una obligación de usar.
6) Que esa facultad discrecional en principio también había sido reconocida por los gobiernos de Texas, Missouri y la corte de apelación. Sin embargo, luego interpretaron esa facultad como obligatoria cuando al analizar el artículo 1225(b)(2)(A) que en esencia estipula: ‘en tratándose de un extranjero que sea solicitante de admisión al país, si el oficial examinador de inmigración determina que éste no tiene el derecho de ser admitido, el extranjero será detenido para un procedimiento bajo la sección 1229a de este título”. Ante esto, los demandantes afirmaron que como el artículo 1225(b)(2)(A) ordenaba una detención obligatoria, la otrora facultad discrecional del artículo 1225(b)(2)(C) también se volvía obligatoria cuando el Secretario de Seguridad Nacional violaba la primera disposición.
7) De lo anterior, la Suprema Corte de Justicia de la Nación argumentó que la inferencia anterior no tenía ningún asidero en la ley, insistiendo que la facultad discrecional seguía diciendo ‘may’ y no existía otro precepto que pudiera dar cuenta que esa facultad discrecional se debía convertir en obligatoria o taxativa. También, que si la intención del Congreso hubiera sido que esa facultad discrecional se convirtiera en obligatoria cuando el primer ‘remedio’ para combatir la inmigración ilegal no pudiera llevarse a cabo, así lo hubiera dado a entender con un lenguaje claro o al menos una indicación al respecto. Finalmente, que aunque la violación del gobierno federal del artículo 1225(b)(2)(A) es correcta, tal y como lo arguyeron los gobiernos de Texas y Missouri, no es así su conclusión o interpretación respecto del artículo 1225(b)(2)(C)
8) Además, que era importante conocer el contexto histórico en que los preceptos de la Ley de Inmigración y Nacionalidad en estudio se crearon. Ello, porque respecto del artículo 1225(b)(2)(C)—facultad discrecional— no fue adicionado a la ley hasta 1996—. Es decir, después de 90 años de que se creara la ley en 1903 en donde desde el inicio se incluyó el artículo 1225(b)(2)(A) que obliga a la detención obligatoria. Que en ese inter, lo común y sin sustento en la ley, era que aquellos extranjeros que entraban al país por tierra desde un territorio contiguo, los hicieran esperar a que finalizaran sus trámites migratorios en México o en Canadá. Pero una vez de que se percató que esto no tenía sustento en la ley, es que el Congreso adicionó el artículo 1225(b)(2)(C) como una facultad discrecional, lo cual fue aceptado por las autoridades migratorias como un reconocimiento a una de sus costumbres.
9) Que para reforzar lo errado de los gobiernos de Texas y Missouri en su interpretación a la Ley de Inmigración y Nacional, la corte destacó que desde la reforma a la ley y la adición al artículo 1225(b)(2)(C) es decir, desde hacía 26 años, todas las administraciones presidenciales que le sucedieron interpretaron dicho artículo como una facultad discrecional. De ahí que la novel interpretación de los gobiernos locales no sea plausible.
En ese sentido, que a pesar de que en administraciones presidenciales anteriores también las autoridades migratorias han estado cortas de presupuesto y, por ende, incapaces para procesar y detener a todos los migrantes ilegales, ninguna de esas administraciones había utilizado el artículo 1225(b)(2)(C) como una facultad obligatoria para retornar a los extranjeros a territorios contiguos a los Estados Unidos de América. Ciertamente no fue así.
10) Por otro lado, que la política y consecuencias de asuntos exteriores de ordenar el retorno a territorios contiguos a los Estados Unidos de América de extranjeros confirma lo errado de la corte de apelación. Lo anterior, porque con fundamento al artículo II de la Constitución Política de los Estados Unidos de América autoriza al poder ejecutivo para participar en diplomacia directa con jefes de Estado extranjeros y sus ministros. Por vía de consecuencia, esta Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos de América ha tenido cuidado para evitar el peligro de una intervención judicial que pudiera interferir con la política exterior. Máxime si se realiza sin la acción expresa del Congreso, tal y como se argumentó en Kiobel v. Royal Dutch Petroleum Co. Que esto no era menos cierto en el contexto de la Ley de Inmigración y Nacionalidad, donde se requiere que las políticas públicas de otros estados sean acordes con la política exterior de los Estados Unidos de América para que funcione.
11) Por otro lado, que el hecho de que la corte de apelación haya interpretado la facultad que se desprende del artículo 1225(b)(2)(C) como obligatoria, imponía una carga significaba a la facultad del Poder Ejecutivo de conducir una relación diplomática con México, ya que el Protocolo de Protección al Migrante implicaba aplicarlo a extranjeros no mexicanos y era inconcebible que el ejecutivo unilateralmente retornara a extranjeros a México sin una relación diplomática libre con éste. Por eso es que era importante enfatizar que la facultad para retornar extranjeros no inmigrantes era una facultad discrecional, no sólo porque su redacción así lo daba a entender, sino por su contexto en la diplomacia entre países contiguos a los Estados Unidos de América.
Por Omar Gómez
Abogado postulante en materias fiscal, constitucional y administrativo
Socio en beLegal abogados S.C
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