Tabla de contenidos
- Introducción
- I.- Normatividad aplicable
- II.- Fines
- III.- Atribuciones
- A) Federación
- B) Entidades federativas
- C) Municipios
- IV.- Sistema de planeación del ordenamiento territorial, desarrollo urbano y metropolitano
- A) Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial
- B) Programa Nacional de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano
- C) Programas estatales de ordenamiento territorial y desarrollo urbano
- D) Programas metropolitanos y de zonas conurbadas
- E) Planes y programas municipales de desarrollo urbano
- F) Zonificación primaria y secundaria de sus centros de población
- V.- Regulación de la propiedad privada de los centros de población
- A) Fundación de un centro de población
- B) Alcances de las acciones para los centros de población
- C) Acciones urbanas fuera de los planes de desarrollo urbano
- D) Donaciones forzosas
- E) Requisitos mínimos para las acciones urbanísticas
- F) Construcción en zonas de alto riesgo
- G) Regulación territorial
- H) Derecho de preferencia de las zonas de reserva
- VI.- Sistema de información territorial y urbano
- VII.- De la denuncia ciudadana
- A) Legitimación
- B) Contenido de la denuncia
- C) Resolución
- D) Ejemplo-Formato de denuncia
- VIII.- Sanciones
- A) Nulidad absoluta
- B) Supuestos de nulidad
- C) Declaración de nulidad
- D) Obligación notarial
- E) Ilegalidad por ministerio de ley de actos administrativos
Introducción
Uno de los temas en donde convergen el Derecho, la economía y la política, sin duda, es en el ordenamiento territorial. Y es que desde las nociones de la cuestión urbana y el derecho de la ciudad formuladas tanto por Manuel Castells como Henri Lefebvre, ahora es una cuestión de Estado pensar en la organización de los asentamientos humanos. Planificar, pues, su crecimiento y control. Todo ello, desde luego, bajo la óptica del Derecho Administrativo. Por lo que antes de construir, primero debes de conocer sobre la planeación urbana (si quieres saber más sobre el contrato de construcción, visita la entrada ‘Contrato de Obra a precio Alzado sus aspectos comerciales y laborales‘.
Y en razón de que la zonificación[1] de los bienes inmuebles trasciende para el ramo de la construcción, la movilidad de los ciudadanos y la noción de la cosa pública, considero oportuno resumir brevemente la regulación de esta fascinante materia que, sin dudas, aún está en ciernes y que comúnmente es conocido como el Derecho Urbanístico. Para esto, en la presente me basaré principalmente en normas aplicables en toda la república, para luego ahondar en otra entrada sobre la normatividad del estado de Chihuahua en nuestra materia, para luego finalizar con la acción urbanística en el Municipio de Ciudad Juárez, Chihuahua. Por lo que estate atendo a las futuras entradas.
Sin más dilación, comencemos:
I.- Normatividad aplicable
La regulación de los asentamientos humanos y la zonificación de la tierra, al ser materias de tan alta envergadura, desde luego tienen un asidero constitucional. Esto es, en los artículos 27, párrafo tercero y artículo 73, fracción XXIX-C [2]de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En dichos artículos, el Poder Constituyente Permanente le otorgó facultades al Congreso de la Unión para que, a través de una ley general, sentara las bases para el ordenamiento territorial tanto de la Federación, los estados, municipios y las demás demarcaciones territoriales reconocidas por el Derecho Administrativo.
La ley en mención no es cualquiera. Por el contrario, de acuerdo al artículo 133[3] de la propia constitución, la ley que regulará esta materia tiene una jerarquía y naturaleza superior a cualquier otra ley ordinaria emitida, tanto por el Congreso de la Unión como por las legislaturas de los estados. Esto es así, por el simple hecho de ser un mandato constitucional expreso. Para entender lo anterior, véase el siguiente criterio judicial: LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL[4].
Habiendo dicho esto, la ley general que regula la materia y en la que en todo caso deben ceñirse tanto la Federación, los estados y los municipios de nuestro país es la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano que regula de manera muy general el ámbito competencial de los tres órdenes de gobierno y que será motivo de estudio para la presente entrada. Mientras que la Ley de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano del Estado de Chihuahua es un poco más prolija sobre los temas en estudio y que, junto con otros ordenamientos, será motivo de análisis de futuras entradas.
II.- Fines
Los fines de la regulación de los asentamientos humanos que persigue la ley son los siguientes:
1.- Fijar las normas básicas para ordenar el uso del territorio y los asentamientos humanos en el país, con pleno respeto a los derechos humanos, así como a las obligaciones que tiene el Estado para promoverlos, respetarlos, protegerlos y garantizarlos plenamente.
Sobre este punto, pareciera que lo anterior es un mero discurso. Sin embargo, cuando el gobernado acude, por ejemplo, a la dependencia de Desarrollo Urbano para solicitar licencias de construcción o cualesquier otro acto administrativo, ahí podrá darse cuenta que esos propósitos son ciertos. Que a veces, con el afán de cumplir con obligaciones en materia de seguridad social, ecología, educación, etcétera se puede intervenir el derecho de propiedad privada de otros al prohibirle construir ciertas obras bajo argumentos de ‘textura abierta’. Más adelante profundizaré en este tema.
2.- Establecer la concurrencia de la Federación, de las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales para la planeación, ordenación y regulación de los asentamientos humanos en territorio nacional.
3.- Fijar los criterios para que exista congruencia entre la Federación, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales para la fundación, crecimiento, mejoramiento, consolidación y conservación de los centros de población[5] y asentamientos humanos, garantizando el acceso a los espacios públicos.
4.- Definir los principios para determinar las provisiones, reservas, usos de suelo y destinos de áreas y predios que regulan la propiedad de los centros de población.
5.- Propiciar la participación ciudadana en los procesos de planeación y gestión del territorio.
III.- Atribuciones
Como ya manifesté, en esta fascinante materia existe una concurrencia entre la Federación, las entidades federativas y los municipios quienes se coordinan y asumen un papel activo a través de atribuciones y competencias. Dentro de las competencias más significativas tenemos las siguientes:
A) Federación
1.- Expedir los lineamientos en materia de equipamiento, infraestructura, medio ambiente y vinculación con el entorno, a los que se sujetarán las acciones que se realicen en materia de uso o aprovechamiento del suelo, así como de vivienda, financiadas con recursos federales, en términos de la Ley de Vivienda, así como las de los organismos que financien vivienda para los trabajadores en relación al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores.
2.- Emitir los criterios y lineamientos normativos para la delimitación territorial de zonas metropolitanas y conurbadas[6].
3.- Participar en la ordenación y regulación de zonas conurbadas de centros de población ubicados en el territorio de dos o más entidades federativas.
4.- Promover, en coordinación con la Secretaría de Gobernación, la elaboración de instrumentos que identifiquen las zonas de alto riesgo ante los fenómenos perturbadores de origen natural.
5.- Elaborar programas y acciones para la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero.
B) Entidades federativas
1.- Legislar en materia de asentamientos humanos, desarrollo urbano y ordenamiento territorial, así como la planeación, gestión, coordinación y desarrollo de las conurbaciones y zonas metropolitanas dentro de su competencia estatal.
2.- Crear normas para promover y dar participación a la ciudadanía en los procesos de planeación urbana.
3.- Promover y decretar la fundación de nuevos centros de población.
4.- Inscribir en el Registro Público de la Propiedad los planes y programas municipales en materia de desarrollo urbano, reservas, usos de suelo y destinos de áreas y predios, cuando estos tengan congruencia y estén ajustados con la planeación estatal y federal.
5.- Intervenir en la prevención, control y solución de los asentamientos humanos irregulares y, en su caso, imponer sanciones administrativas a los infractores de las disposiciones jurídicas y de los programas estatales de desarrollo urbano y metropolitano, en su caso.
6.- Prevenir y evitar la ocupación por asentamientos humanos en zonas de alto riesgo, de conformidad con el atlas de riesgo y en los términos de la legislación aplicable.
C) Municipios
1.- Formular, aprobar, administrar y ejecutar los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de doblación y los demás que de estos deriven.
2.- Formular, aprobar y administrar la zonificación de los centros de población que se encuentren dentro del municipio, en los términos previstos en los planes o programas municipales.
3.- Proponer a las autoridades competentes de las entidades federativas (congresos locales) la fundación y, en su caso, la desaparición de centros de población.
4.- Expedir las autorizaciones, licencias o permisos de las diversas acciones urbanísticas, con estricto apego a las normas jurídicas locales, planes o programas de desarrollo urbano y sus correspondientes reservas, usos de suelo y destinos de áreas y predios.
5.- Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana.
6.- Crear los mecanismos de consulta ciudadana para la formulación, modificación y evaluación de los planes o programas municipales de desarrollo urbano.
IV.- Sistema de planeación del ordenamiento territorial, desarrollo urbano y metropolitano
La planeación, regulación y evaluación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población forman parte del Sistema Nacional de Planeación Democrática, el cual coadyuva al logro de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo[7], de los programas federales y planes estatales y municipales.
Entonces, para que exista congruencia y coordinación en estas materias entre la Federación, las entidades federativas y los municipios se creó un Programa Nacional de Ordenamiento Territorial y de Desarrollo Urbano que se compone de los siguientes instrumentos:
1.- La estrategia nacional de ordenamiento territorial.
2.- Programa Nacional de Ordenamiento Territorial y de Desarrollo Urbano.
3.- Los programas estatales de ordenamiento territorial y de desarrollo urbano.
4.- Los programas de zonas metropolitanas o conurbaciones.
5.- Los planes o programas municipales de desarrollo urbano.
6.- Los planes o programas de desarrollo urbano de centros de población, parciales, sectoriales, esquemas de planeación simplificada y de centros de servicios rurales.
Los instrumentos de planeación aquí mencionados deberán guardar congruencia entre sí, sujetándose al orden jerárquico que establece su ámbito territorial, y contando con los dictámenes de validación y congruencia que para ese fin serán solicitados y emitidos por los diferentes órdenes de gobierno, para su aplicación y cumplimiento.
A) Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial
La estrategia nacional de ordenamiento territorial determina la dimensión especial del desarrollo del país en el mediano y largo plazo. Establecerá el marco de referencia y congruencia territorial con el Plan Nacional de Desarrollo, los programas sectoriales y regionales del país en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y promoverá la utilización racional del territorio.
La estrategia nacional de ordenamiento territorial deberá:
1.-Identificar los sistemas urbano-rurales y la regionalización que estructuran funcionalmente al país; asimismo, orientará la delimitación y caracterización de las zonas metropolitanas estratégicas para impulsar el desarrollo económico y reducir las disparidades regionales.
2.- Plantear medidas para el desarrollo sustentable de las regiones del país, en función de sus recursos naturales, de sus actividades productivas y del equilibrio entre los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales.
3.-Proponer lineamientos para la dotación de la infraestructura, equipamientos e instalaciones fundamentales para el desarrollo de las regiones y el país.
4.- Plantear los mecanismos para su implementación, articulación intersectorial y evaluación.
Esta estrategia nacional tendrá una visión con un horizonte de 20 años del desarrollo nacional, pero podrá ser revisada y en su caso actualizada cada 6 años o cuando ocurran cambios profundos que puedan afectar la estructura territorial del país.
B) Programa Nacional de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano
Este plan contendrá:
1.- El diagnóstico de la situación del ordenamiento territorial y los asentamientos humanos en el país, que incluya, entre otros elementos, el patrón de distribución de la población y de las actividades económicas en el territorio nacional.
2.-Las políticas, objetivos, prioridades y lineamientos estratégicos para el desarrollo urbano y desarrollo metropolitano del país.
3.- La estructura de sistemas urbanos rurales en el país y la caracterización de los centros de población que conforman el Sistema Nacional Territorial.
4.- Las políticas y estrategias para el ordenamiento territorial de los sistemas urbanos rurales, asentamientos humanos y al desarrollo urbano de los centros de población.
5.- Las orientaciones para el desarrollo sustentable de las regiones del país, en función de sus recursos naturales, de sus actividades productivas y del equilibrio entre los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales.
6.- Las necesidades que en materia de desarrollo urbano planteen el volumen, estructura, dinámica y distribución de la población.
7.- Las estrategias generales para prevenir los impactos negativos en el ambiente urbano y regional originados por la fundación y crecimiento de los centros de población y para fomentar la gestión integral del riesgo y la resiliencia urbana en el marco de derechos humanos.
8.- Las políticas generales para el ordenamiento territorial, de las zonas metropolitanas y conurbaciones, de los asentamientos humanos y centros de población.
9.- Los lineamientos y estrategias que orienten la inversión pública y privada a proyectos prioritarios para el desarrollo urbano del país.
10.- Las metas generales en cuanto a la calidad de vida en los centros de población urbanos y rurales del país, así como en las comunidades indígenas.
11.- Los requerimientos globales de reservas territoriales para el desarrollo urbano, así como los mecanismos para satisfacer dichas necesidades.
12.- La indicación de los mecanismos e instrumentos financieros para el desarrollo urbano para la ejecución y cumplimiento del programa.
13.- Los criterios, mecanismos, objetivos e indicadores en materia de resiliencia que deberán observar los tres órdenes de gobierno en la elaboración de sus programas o planes en las materias de ordenamiento territorial, asentamientos humanos y desarrollo urbano.
14.- Los esquemas y mecanismos que fomenten la equidad, inclusión y accesibilidad universal en el desarrollo urbano, el ordenamiento territorial y los asentamientos humanos.
Este programa será aprobado cada 6 años por el Presidente de la República y estará sometido a un proceso permanente de control y evaluación.
C) Programas estatales de ordenamiento territorial y desarrollo urbano
Los programas estatales de ordenamiento territorial y de desarrollo urbano, los planes o programas municipales en esta materia, serán aprobados, ejecutados, controlados, evaluados y modificados por las autoridades locales con las formalidades previstas en la legislación estatal que, para nuestro caso, es la Ley de Asentamientos Humanos, Ordentamiento Territorial y Desarrollo Urbano del Estado de Chihuahua.
Los programas en mención de las entidades federativas deberán contener lo siguiente:
1.- El análisis de la situación, sus tendencias, y la enunciación de objetivos y resultados deseados, que deben abordarse simultáneamente, así como la forma en la cual se efectuará el diagnóstico y pronósticos tendenciales y normativos, que resumen la confrontación entre la realidad y lo deseado.
2.- Las estrategias a mediano y largo plazo para su implementación, su evaluación y selección de la más favorable para cerrar las brechas entre la situación, sus tendencias y el escenario deseado.
3.- La definición de las acciones y de los proyectos estratégicos que permitan su implementación.
4.- La determinación de metas y los mecanismos y periodos para la evaluación de resultados.
5.- Los instrumentos para el cumplimiento y ejecución del programa.
6.-La congruencia con el atlas nacional de riesgos.
Por otro lado, desde la Ley General de Ordenamiento Territorial, Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano se garantizó que las entidades federativas deben de garantizar la forma y los procedimientos para que los sectores social y privado participen en la formulación, modificación, evaluación y vigilancia de los planes o programas de desarrollo urbano.
En ese sentido, en la aprobación y modificación de los planes o programas de desarrollo urbano se deberá contemplar el siguiente procedimiento:
1.- Que la autoridad estatal o municipal dé aviso al público del inicio del proceso de planeación y formulará el proyecto de plan o programa de desarrollo urbano o sus modificaciones, difundiéndolo ampliamente.
2.- Que se establezca un plazo y un calendario de audiencias públicas para que los interesados presenten en forma impresa en papel o en forma electrónica a las autoridades competentes, los planteamientos que consideren respecto del proyecto del plan o programa de desarrollo urbano o modificaciones de que se trate.
3.- Que las respuestas a los planteamientos declarados como improcedentes se fundamenten y estén exhibidas para consulta pública en las oficinas de la autoridad correspondiente.
4.- Que una vez cumplidas estas mínimas formalidades el plan o programa respectivo o sus modificaciones sean expedidos por la autoridad competente, siendo necesario para que validez y obligatoriedad que sean publicadas en el órgano de difusión del gobierno correspondiente.
D) Programas metropolitanos y de zonas conurbadas
Cuando uno o más centros urbanos situados en territorios municipales o demarcaciones territoriales de dos o más entidades federativas que formen una continuidad física y demográfica, la Federación, las entidades federativas, los municipios o las demarcaciones territoriales respectivas planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros urbanos y constituirán una zona metropolitana o conurbada interestatal.
En las zonas metropolitanas interestatales y conurbaciones interestatales se constituirá una comisión de ordenamiento territorial con carácter permanente que será integrada por un representante de cada entidad federativa y de cada municipio, así como un representante de la Secretaría Federal de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano. Dicha comisión formulará y aprobará el programa de ordenación de la zona metropolitana o conurbada interestatal e intermunicipal, así como gestionará y evaluará su cumplimiento.
Para efectos de los programas de ordenación de las zonas metropolitanas la ley considera de interés metropolitano y, por ende, regulable a través de los citados programas, los siguientes supuestos:
1.- La planeación del ordenamiento del territorio y los asentamientos humanos.
2.- La infraestructura vial, tránsito, transporte y la movilidad.
3.- El suelo y las reservas territoriales.
4.- La densificación, consolidación urbana y uso eficiente del territorio, con espacios públicos seguros y de calidad como ejes articuladores.
5.- Las políticas habitacionales y las relativas al equipamiento regional y metropolitano.
6.- La localización de espacios para desarrollo industrial de carácter metropolitano.
7.- La gestión integral del agua y los recursos hidráulicos, incluyendo el agua potable, el drenaje, saneamiento, tratamiento de aguas residuales, recuperación de cuencas hidrográficas y aprovechamiento de aguas pluviales.
8.- La preservación y restauración del equilibrio ecológico, el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y la protección al ambiente, incluyendo la calidad del aire y la protección de la atmósfera.
9.- La gestión integral de residuos sólidos municipales, especialmente los industriales y peligrosos.
10.- La prevención, mitigación y resiliencia ante los riesgos y los efectos del cambio climático.
11.- La infraestructura y equipamientos de carácter estratégico y de seguridad.
12.- La accesibilidad universal y la movilidad.
13.- La seguridad pública.
14.- Otras acciones que, a propuesta de la comisión de ordenamiento, se establezcan o declaren por las autoridades competentes.
En todo caso, los planes o programas de las zonas metropolitanas o conurbaciones deberán tener:
1.- Congruencia con la estrategia nacional de ordenamiento territorial.
2.- Un diagnóstico integral que incluya una visión prospectiva de corto, mediano y largo plazo.
3.- Estrategias y proyectos para el desarrollo integral de la zona metropolitana o conurbación, que articulen los distintos ordenamientos, planes o programas de desarrollo social, económico, urbano, turístico, ambiental y de cambio climático que impactan en su territorio.
4.- La delimitación de los centros de población con espacios geográficos de reserva para una expansión ordenada a largo plazo, que considere estimaciones técnicas del crecimiento.
5.- Las prioridades para la ocupación de suelo urbano vacante, la urbanización ordenada de la expansión periférica y la localización adecuada con relación al área urbana consolidada de suelo apto para la urbanización progresiva.
6.- Las políticas e instrumentos para la reestructuración, localización, mejoramiento de la infraestructura y los equipamientos del ámbito metropolitano.
7.- Las acciones y las previsiones de inversión para la dotación de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos que sean comunes a los centros de población de la zona conurbada.
8.-Las acciones de movilidad, incluyendo los medios de transporte público masivo, los sistemas no motorizados y aquellos de bajo impacto ambiental.
9.- Las previsiones y acciones para mejorar las condiciones ambientales y el manejo integral de agua.
10.- Las previsiones y acciones prioritarias para conservar, proteger, acrecentar y mejorar el espacio público.
11.- Las estrategias para la conservación y el mejoramiento de la imagen urbana y del patrimonio natural y cultural.
12.-Las estrategias de seguridad, prevención del riesgo y resiliencia.
13.- Metodología o indicadores para dar seguimiento y evaluar la aplicación y el cumplimiento de los objetivos del programa de la zona metropolitana o conurbación.
Por último, las zonas metropolitanas o conurbaciones ubicadas en uno o más municipios de una misma entidad federativa serán reguladas por la legislación local y, en todo caso, se coordinarán con las autoridades federales y estatales en términos de la Ley General de Ordenamiento Territorial, Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano.
E) Planes y programas municipales de desarrollo urbano
A través de los planes y programas de desarrollo urbano de los municipios se señalarán las acciones específicas necesarias para la conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población, así como la zonificación de los mismos. Un ejemplo de estos planes es el actual Plan de Desarrollo Urbano Sostenible para el Municipio de Ciudad Juárez.
Por otro lado, también en la ley se contempla que los municipios tengan facultades para elaborar planes y programas parciales donde se elaboren acciones específicas para el crecimiento, mejoramiento y conservación de los centros de población, para la formación de conjuntos urbanos y barrios integrales. Ejemplo de este tipo de instrumentos es el Plan Maestro de Desarrollo Urbano del Centro Histórico de Ciudad Juárez.
Además, los planes o programas municipales de desarrollo urbano deberán especificar los mecanismos que permitan la instrumentación de sus principales proyectos, tales como constitución de reservas territoriales, creación de infraestructura equipamiento, servicios, suelo servido, vivienda, espacios públicos, entre otros.
Finalmente, los planes de desarrollo urbano municipales son, quizá, por la proximidad de sus habitantes, los instrumentos técnico-jurídicos que mayormente deben ser estudiado por los desarrolladores inmobiliarios o cualquier persona afín al ramo de la construcción, toda vez que el cumplimiento y observancia de tales planes es obligatorio para el otorgamiento de permisos de construcción tal y como lo reiteró nuestra Suprema Corte de Justicia de la Nación con este precedente: ASENTAMIENTOS HUMANOS Y DESARROLLO URBANO MUNICIPAL. LOS PLANES MUNICIPALES DE DESARROLLO URBANO SON DE OBSERVANCIA OBLIGATORIA AL OTORGAR PERMISOS DE CONSTRUCCIÓN[8].
F) Zonificación primaria y secundaria de sus centros de población
A los municipios les corresponde formular, aprobar y administrar la zonificación de los centros de población ubicados en su territorio. Para esto, la zonificación primaria[9], con visión de mediano y largo plazo, deberá establecerse en los programas municipales de desarrollo urbano en los que se determinarán también:
1.- Las áreas que integran y delimitan los centros de población, previendo las secuencias y condicionantes del crecimiento de la ciudad.
2.- Las áreas que integran y delimitan los centros de población, previendo las secuencias y condicionantes del crecimiento de la ciudad.
3.- La red de vialidades primarias que estructure la conectividad, la movilidad y la accesibilidad universal, así como los espacios públicos y equipamientos de mayor jerarquía.
4.- Las zonas de conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población.
5.- La identificación y las medidas necesarias para la custodia, rescate y ampliación del espacio público, así como para la protección de los derechos de vía.
6.- Las reservas territoriales, priorizando las destinadas a la urbanización progresiva de los centros de población.
7.- Las normas y disposiciones técnicas aplicables para el diseño o adecuación de destinos específicos tales como vialidades, parques, plazas, áreas verdes o equipamientos que garanticen las condiciones materiales de la vida comunitaria y movilidad.
8.- La identificación y medidas para la protección de las zonas de salvaguarda y derechos de vía, esencialmente las áreas de instalaciones de riesgo o que sean consideradas de seguridad nacional, compensando a los propietarios afectados por estas medidas.
9.- La identificación y medidas para la protección de los polígonos de amortiguamiento industrial que, en todo caso, deberán estar dentro del predio donde se realice la actividad sin afectar a terceros. En caso de ser indispensable dicha afectación, se deberá compensar a los propietarios afectados.
Por cuanto hace a la zonificación secundaria[10] también deben establecerse en los planes municipales de desarrollo urbano de acuerdo a los siguientes criterios:
I.- En las zonas de conservación se regulará la mezcla de usos de suelo y sus actividades.
II.- En las zonas que no se determinen de conservación:
A) Se considerarán compatibles y, por lo tanto, no se podrá establecer una separación entre los usos de suelo residenciales, comerciales y centros de trabajo, siempre y cuando estos no amenacen la seguridad, salud y la integridad de las personas, o se rebasen la capacidad de los servicios de agua, drenaje y electricidad o movilidad.
B) Se deberá permitir la densificación en las edificaciones, siempre y cuando no se rebase la capacidad de los servicios de agua, drenaje y electricidad o movilidad.
Los desarrolladores deberán asumir el costo incremental de recibir estos servicios. El gobierno municipal establecerá los mecanismos para aplicar dicho costo y ajustar la capacidad de infraestructuras y equipamientos que permita a promotores o desarrolladores incrementar la densidad de sus edificaciones y la mezcla de usos de suelo.
C) Se garantizará que se consolide una red coherente de vialidades primarias, dotación de espacios públicos y equipamientos suficientes y de calidad.
V.- Regulación de la propiedad privada de los centros de población
Para hacer cumplir el párrafo tercero, del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que ya he citado con anterioridad, en lo relativo a la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población. Las autoridades competentes, a través de los planes y programas que estén dentro de sus facultades, regularán los derechos de propiedad, posesión o cualquier otro derivado de la tenencia de los bienes inmuebles ubicados en los centros de población.
A) Fundación de un centro de población
Para la fundación de centros de población se requiere declaración expresa mediante decreto expedido por la legislatura de la entidad federativa correspondiente. El decreto contendrá las determinaciones sobre provisión de tierras; ordenará la formulación del plan o programa de desarrollo urbano respectivo y asignará la categoría político-administrativa al centro de población.
La fundación deberá realizarse en tierras susceptibles para el aprovechamiento urbano, evaluando su impacto ambiental y respetando las áreas naturales protegidas, el patrón de asentamientos humanos de la comunidad rural y las comunidades indígenas.
B) Alcances de las acciones para los centros de población
Las legislaturas de los estados establecerán los requisitos y alcances de las acciones de fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población y establecerá disposiciones para:
1.- La asignación de usos del suelo y destinos compatibles, promoviendo la mezcla de usos de suelo mixtos y procurando integrar las zonas residenciales, comerciales y centros de trabajo; impidiendo la expansión física desordenada de los centros de población y la adecuada estructura vial.
2.- La formulación, aprobación y ejecución de los planes o programas de desarrollo urbano.
3.- La celebración de convenios y acuerdos de coordinación de las dependencias y entidades del sector público y de concertación de acciones con los organismos de los sectores social y privado.
4.- La adquisición, asignación o destino de inmuebles por parte del sector público.
5.- La construcción de vivienda adecuada, infraestructura y equipamiento de los centros de población.
6.- La regularización de la tenencia de la tierra urbana y de las construcciones.
7.- La compatibilidad de los servicios públicos y la infraestructura de telecomunicaciones y de radiodifusión, en cualquier uso de suelo, para zonas urbanizables y no urbanizables.
8.- Las demás que se consideren necesarias para el mejor efecto de las acciones de conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población.
9.- La prevención, vigilancia y control de los procesos de ocupación irregular de las tierras.
10.- La protección ecológica de los centros de población y su crecimiento sostenible.
11.- La formulación, aprobación y ejecución de programas parciales de desarrollo urbano.
12.- La previsión que debe existir de áreas verdes, espacios públicos seguros y de calidad, así como espacios edificables.
13.- La preservación del patrimonio natural y cultural, así como de la imagen urbana de los centros de población.
14.- El reordenamiento, renovación o densificación de áreas urbanas deterioradas, aprovechando adecuadamente sus componentes sociales y materiales.
15.- La dotación de espacios públicos primarios, servicios, equipamiento o infraestructura, en áreas carentes de ellas, para garantizar el acceso universal a espacios públicos seguros, inclusivos y accesibles.
16.- La prevención, control y atención de riesgos y contingencias ambientales y urbanos en los centros de población.
17.- La acción integrada del sector público que articule la regularización de la tenencia de la tierra urbana con la dotación de servicios y satisfactores básicos que tiendan a integrar a la comunidad.
18.- La potestad administrativa que permita la celebración de convenios entre autoridades y propietarios a efectos de facilitar la expropiación de sus predios por las causas de utilidad pública.
19.- La construcción y adecuación de la infraestructura, el equipamiento y los servicios urbanos para garantizar la seguridad, libre tránsito y accesibilidad universal requeridas por las personas con discapacidad.
20.- La promoción y aplicación de las tecnologías factibles y ambientalmente adecuadas para la mayor autosuficiencia, sustentabilidad y protección ambiental, incluyendo la aplicación de azoteas o techos verdes y jardines verticales.
C) Acciones urbanas fuera de los planes de desarrollo urbano
Cuando se pretenda llevar a cabo cualquier tipo de acción o aprovechamiento urbano fuera de los límites de un centro de población, que no cuente con un plan o programa de desarrollo urbano y ordenamiento territorial vigente, o de aquellos proyectos en áreas rurales que requieran la construcción o introducción de obras de cabecera o de redes de infraestructura primaria, se requerirá la aprobación de la creación de un nuevo centro de población o la modificación previa del plan de desarrollo urbano municipal que corresponda.
En todo caso, las obras o redes de infraestructura del proyecto correrán a cargo del propietario o promovente. En el caso de fraccionamientos o conjuntos urbanos, además deberán asumir el costo de las obras viales y sistemas de movilidad necesarias para garantizar la conectividad entre la acción ubanística de que se trate y el centro de población más cercano, en dimensión y calidad tales, que permita el tránsito de transporte público que se genere.
Cuando se inicien obras que no cumplan con lo anterior, podrán ser denunciadas por cualquier persona interesada y serán sancionadas con la clausura de dichas obras, sin perjuicio de otras responsabilidades aplicables, como las penales.
D) Donaciones forzosas
Desde la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano se establece la obligación a cargo de los propietarios de bienes inmuebles de que estos efectúen las donaciones y cesiones para la construcción de vías públicas locales, equipamientos y espacios públicos que se requieran para el desarrollo y buen funcionamiento de los centros de población. Así como para asegurar la factibilidad, sustentabilidad y prestación de servicios públicos, el diseño y construcción de una red de vialidades primarias y el desarrollo de infraestructura en favor de las entidades federativas, de los municipios o demarcaciones territoriales (cabeceras, pueblos, villas, rancherías, etcétera)
E) Requisitos mínimos para las acciones urbanísticas
La Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano establece los requisitos mínimos para las acciones urbanísticas[11], esto es, para aquellas tendentes estar sujetas a autorizaciones, licencias, permisos de uso de suelo, construcción, fraccionamientos, subdisiviones, fusiones, relotificaciones, condominios en los siguientes términos:
1.- Los municipios deberán hacer públicos todos los requisitos en forma escrita y, cuando sea posible, a través de tecnologías de la información.
2.- Deberá establecerse el tiempo de respuesta máximo por parte de las autoridades a las diferentes solicitudes.
3.- Las respuestas a las solicitudes deben ser mediante acuerdo escrito.
4.- En los casos en que no proceda la autorización se deberá motivar y fundamentar en derecho las causas de la improcedencia en el acuerdo respectivo.
5.- Deberá de considerarse expresamente la aplicación de negativas fictas, para los casos en que la autoridad sea omisa en el tiempo de resolución de las solicitudes, sin perjuicio de la responsabilidad que por esta omisión recaiga sobre los servidores públicos.
6.- Deberá de definirse los medios e instancias de impugnación administrativa y judicial que, en su caso, procedan.
7.- Deberá de definirse los casos y condiciones para la suspensión y clausura de las obras en ejecución que, en todo caso, deberán ser producto de resolución judicial.
8.- Deberá de definirse los casos y condiciones para la revocación de autorizaciones.
F) Construcción en zonas de alto riesgo
En tratándose de acciones urbanísticas en las zonas de alto riesgo así asentadas en los planes de desarrollo urbano las autoridades, antes de otorgar licencias relativas a usos del suelo y edificaciones, construcciones, así como factibilidades y demás autorizaciones urbanísticas, deberán solicitar un estudio de prevención de riesgo que identifique que se realizaron las medidas de mitigación adecuadas en los términos de la Ley General de Protección Civil y las normas oficiales mexicanas que se expidan.
Independientemente de lo anterior, cuando no exista regulación expresa, las obras e instalaciones siguientes deberán contar con estudios de prevención de riesgo, sobre todo en tratándose de:
1.- Las obras de infraestructura portuaria, aeroportuaria y las vías generales de comunicación.
2.- Los ductos y redes de infraestructura vial, hidráulica y de energía primaria.
3.- Instalaciones de tratamiento, confinamiento, eliminación o disposición de residuos peligrosos y municipales.
4.- Los equipamientos de propiedad pública donde se brinden servicios de salud, educación, seguridad, transporte y abasto.
5.- Las instalaciones de almacenamiento, confinamiento, distribución, venta o transformación de combustibles.
G) Regulación territorial
La regularización de la tenencia de la tierra para su incorporación al desarrollo urbano se sujetará a las siguientes disposiciones:
1.- Deberá de derivarse como una acción de fundación, crecimiento, mejoramiento, conservación y consolidación conforme a un plan o programa de desarrollo urbano.
2.- Sólo podrán recibir el beneficio de la regularización quienes ocupen un predio y no sean propietarios de otro inmueble en el centro de población respectivo. Tendrán preferencia las y los poseedores de forma pacífica y de buena fe de acuerdo a la antigüedad de la posesión.
3.- Ninguna persona podrá resultar beneficiada por la regularización con más de un lote o predio cuya superficie no podrá exceder de la extensión determinada por la legislación, planes o programas de desarrollo urbano.
H) Derecho de preferencia de las zonas de reserva
La Federación, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales tendrán el derecho de preferencia en igualdad de condiciones, para adquirir los predios comprendidos en las zonas de reserva territorial, para destinarlos preferentemente a la constitución de espacio público, incluyendo el suelo urbano vacante dentro de dicha reserva cuando estos vayan a ser objeto de enajenación a título oneroso.
Para tal efecto, los propietarios de los predios, los notarios públicos, los jueces y las autoridades administrativas respectivas deberán notificarle a la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, a la entidad federativa, al municipio y a la demarcación territorial correspondiente, dando a conocer el monto de la operación, a fin de que en un plazo de 30 días naturales, aquellos ejerzan el derecho de preferencia si lo consideran conveniente, garantizando, desde luego, el pago respectivo.
VI.- Sistema de información territorial y urbano
Por mandato de la Ley General de Asentamientos Urbanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano se creó un Sistema de Información Territorial y Urbano que contiene la información e indicadores que produzcan las autoridades de los tres órdenes de gobierno e instancias de gobernanza metropolitana, relacionada con los planes y programas federales, estatales y municipales de ordenamiento territorial y desarrollo urbano.
De igual forma, este sistema contendrá los informes y documentos relevantes derivados de actividades científicas, académicas, trabajos técnicos o de cualquier índole en materia de desarrollo urbano y ordenamiento territorial.
VII.- De la denuncia ciudadana
Dentro de los múltiples instrumentos de participación ciudadana para el ordenamiento territorial y desarrollo urbano, destaca la denuncia ciudadana que prácticamente es replicada en todas las leyes estatales de la materia. Sin embargo, es desde la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano que se contemplan sus elementos básicos, a saber:
A) Legitimación
La ley contempla que toda persona física o moral podrá denunciar ante la instancia de procuración de ordenamiento territorial u otras autoridades locales todo hecho, acto u omisión que contravenga las disposiciones legales de la materia. Que igualmente tendrán derecho a que se apliquen las medidas de seguridad y sanciones correspondientes.
B) Contenido de la denuncia
Para ejercitar este derecho, las personas deberán realizar la denuncia cumpliendo con los siguientes requisitos:
1.- Manifestar el nombre o razón social, domicilio, teléfono (si lo tiene) del denunciante y, en su caso, de su representante legal.
2.- Narrar los actos, hechos u omisiones que motivan la denuncia.
3.- Los datos que permitan identificar al presunto infractor.
4.- Las pruebas que en su caso pretenda ofrecer el denunciante.
C) Resolución
La ley no contempla los plazos para que se resuelva la denuncia ciudadana, sin embargo, considero que debe aplicarse de manera supletoria la ley estatal en materia de asentamientos humanos, ordenamiento territorial y desarrollo urbano del inmueble objeto de la denuncia.
D) Ejemplo-Formato de denuncia
Finalmente, si quieres saber cómo se estructura una denuncia popular o ciudadana, te invito a que estudies la denuncia que me tocó elaborar ante un asentamiento irregular en el estado de Durango que perturbó la propiedad privada de unos clientes. Para conocerla, da clic en elance que contiene el formato de Denuncia Popular en Materia de Asentamientos Humanos.
VIII.- Sanciones
Las sanciones establecidas en la ley están difusas, dado que la competencia para regularlas con mayor extensión le corresponde a las entidades federativas. Sin embargo, destacan las siguientes sanciones en la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano.
A) Nulidad absoluta
No surtirán efectos los actos, convenios, contratos relativos a la propiedad o cualquier otro derecho relacionado con el aprovechamiento de áreas y predios que contravengan la legislación atinente a los asentamientos humanos, ordenamiento territorial y desarrollo urbano incluyendo, desde luego, los planes y programas de desarrollo urbano.
B) Supuestos de nulidad
También serán nulos los actos, convenios y contratos relativos a la propiedad o cualquier otro derecho relacionado con la utilización de áreas y predios que:
1.- Contravengan las disposiciones de los planes o programas de desarrollo urbano en cualquiera de sus modalidades, así como las provisiones, usos de suelo, reservas o destinos que establezcan.
2.- No contengan las inserciones relacionadas con las autorizaciones, licencias o permisos para la acción urbanística que proceda.
3.- Los actos jurídicos de traslación de dominio se realicen sin respetar el derecho de preferencia mencionado con anterioridad en la fracción IV, inciso H)
C) Declaración de nulidad
La nulidad de los anteriores supuestos será declarada por las autoridades competentes. Dicha nulidad podrá ser solicitada por la instancia de procuración de justicia mediante el ejercicio de la denuncia popular o a través de los procedimientos administrativos regulados en la legislación local que para tal efecto se establezcan.
D) Obligación notarial
Los notarios y demás fedatarios públicos únicamente podrán autorizar definitivamente el instrumento público correspondiente a actos, convenios o contratos relacionados con la propiedad, posesión o derechos reales, en regímenes de derecho privado, público o social, previa comprobación de la existencia de las constancias, autorizaciones, permisos o licencias que las autoridades competentes expidan en relación con la utilización o disposición de áreas o predios, de conformidad con la normatividad de ordenamiento territorial y desarrollo urbano aplicable; mismas que deberán ser señaladas o insertadas en los instrumentos públicos respectivos.
De igual forma, tendrán la obligación de insertar en las escrituras de transmisión de propiedad en que intervengan, cláusula especial en la que se hagan constar las obligaciones de respetar los planes o programas a los que de la materia, en especial, el uso o destino del predio objeto de tales actos.
E) Ilegalidad por ministerio de ley de actos administrativos
No surtirán efectos los permisos, autorizaciones o licencias que contravengan lo establecido en los planes o programas de desarrollo urbano.
Además, no podrá inscribirse ningún acto, convenio, contrato o afectación en los registros públicos de la propiedad o en los catastros, que no se ajuste a lo dispuesto en la legislación de desarrollo urbano y en los planes o programas aplicables en la materia.
Por Omar Gómez
Socio
beLegal abogados S.C
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[1] Por zonificación debe entenderse la determinación de las áreas que integran y delimitan un territorio; sus aprovechamientos predominantes y las reservas, usos de suelo y destinos, así como la delimitación de las áreas de crecimiento, conservación, consolidación y mejoramiento.
[2] Artículo 27.- […]
La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.
Artículo 73.- El Congreso tiene facultad: […]
XXIX-C. Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de las entidades federativas, de los Municipios y, en su caso, de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, así como en materia de movilidad y seguridad vial.
[3] Artículo 133.- Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada entidad federativa se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de las entidades federativas.
[4] Tesis: P. VII/2007. Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Novena Época. Tesis Aislada Constitucional. Registro Digital: 172739.
[5] Por centro de población debe entenderse a las áreas constituidas por las zonas urbanizadas de un territorio y las que se reserven para su posterior expansión.
[6] La conurbación se refiere a la continuidad física y demográfica que forman dos o más centros de población, mientras que por zona metropolitana debe entenderse como aquellos centros de población o conurbaciones que, por su complejidad, interacciones, relevancia social y económica, conforman una unidad territorial de influencia dominante.
[7] Es un documento a través del cual el gobierno explica cuáles son sus objetivos y estrategias prioritarias durante el sexenio y que tiene como asidero el artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
[8] Tesis: 2a. CXXIII/2017 (10a.) Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Décima Época. Tesis Aislada Constitucional. Registro Digital: 2014925.
[9] Que se entiende como la determinación de las áreas que integran y delimitan un centro de población; comprendiendo las áreas urbanizadas y áreas urbanizables, incluyendo las reservas de crecimiento, las áreas no urbanizables y las áreas naturales protegidas, así como la red de vialidades primarias.
[10] Por zonificación secundaria debe entenderse la determinación de los usos de suelo en un espacio edificable y no edificable, así como la definición de los destinos específicos.
[11] Por acción urbanística se debe entender a todos aquellos actos o actividades tendientes al uso o aprovechamiento del suelo dentro de las áreas urbanizadas o urbanizables, tales como subdivisiones, parcelaciones, fusiones, relotificaciones, fraccionamientos, condominios, conjuntos urbanos o urbanizaciones en general, así como de construcción, ampliación, remodelación, reparación, demolición o reconstrucción de inmuebles de propiedad pública o privada. Obras que por su naturaleza estén contempladas en los planes o programas de desarrollo urbano o cuenten con los permisos correspondientes, comprendiendo además la realización de obras de equipamiento, infraestructura o servicios urbanos.
